对外部性问题的治理 外部性与环境保护

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外部性与环境保护

提要本文就外部性的内涵进行分析，当今世界对外部性问题纠正的措施；结合我国经济的外部性对我国环境造成的影响提出积极的对策。

一、外部性的内涵

在现代经济学中，外部性概念是一个出现较晚，但越来越重要的概念。自从马歇尔以后，越来越多的经济学家从不同角度对外部性问题进行了深入的探讨，如庇古从“公共产品”入手，提出了征收“庇古税”作为纠正生产负外部性的方法；奥尔森从“集体行为”入手，分析了外部性问题具有“不可分割性”，即任何个人都不可能排他地消费公共产品；科斯从“外部侵害”入手，分析了负外部性问题；诺思则从“搭便车”问题入手，分析了正外部性问题，认为产权界定不清是产生外部性的原因；博弈理论则从“囚犯难题”入手，揭示了外部性问题，反映了人类社会的一个内在矛盾，即个人理性和集体理性、个人最优与社会最优的不一致。总之，对外部性内涵的理解可归纳为三个方面：第一，当一个行为人的行动不是通过影响价格而影响另一个行为人的环境时，便有外部性存在；第二，外部性是这样一种事件，它将可察觉的利益或损失加于某些人，而这些人并没有完全赞同或间接导致该事件的决策；第三，当某个人的行为所引起的个人成本不等于社会成本，个人收益不等于社会收益时就存在外部性。外部性的存在是配置公共产品资源市场机制调节不足的必然结果。

外部性对人们的经济生活有着重要的广泛影响，最严重的外部性影响当首推环境污染。工业化所带来的外部性已成为全球的公害。工业污染造成环境恶化，资源枯竭，损害人的健康，总而言之，危及人类的生存条件。自七十年代罗马俱乐部发表振聋发聩的报告以来，世界上对环境污染的损害发表了浩如烟海的报告和专著。印度果伯尔的毒气泄漏事件，乌克兰切尔诺贝利核电站事故，使世人谈核色变。土地的盐碱化、沙漠化和酸雨的影响，给全球粮食生产能力和人类生存条件都带来了不可估量的严重后果。环境保护已经成为一个专门的研究领域，远不是外部性问题可以包容的。保护人类生存的环境已经成为各国所面临的迫切任务。

二、对外部性缺陷的纠正

虽说环境污染以及由此引起的环境保护问题已经超越了外部性的研究范围，

但它毕竟是外部性的表现。外部性的影响或作用不是通过市场纳价格机制反映出来的，它妨碍市场机制的作用，有时是完全排斥市场，或者扭曲市场价格。由于外部性的作用，市场机制不能有效地配置资源，即使在没有垄断的完全竞争的市场条件下，也不能使资源配置达到帕累托最优。外部性的范围愈广，市场价格机制有效配置资源的作用就愈小。既然外部性非由市场机制而起，那么市场机制对外部性的矫正也就无能为力，因此，必须借助于市场以外的力量来加以干预和纠正。

通常采用纠正外部性的措施可分为四大类。即经济措施、法律措施、政府的行政措施和社会措施。

经济措施主要是征税。目前各国政府最普遍采用的控制污染的措施是征收污染税。根据“污染者付钱原则”对那些外部性产生者(污染者)征收相当于外部不经济性价值的消费税。但是，这就需要确定最佳排污量，就是说社会到底能忍受多少污染量。这不仅是个复杂的技术问题，也是一个有关成本与收益之间进行权衡的经济效率问题。总之，标准不易掌握。

另一个最常见的抑制外部性的措施是征收“消费税”，但以“货物税”的形式征收。主要对烟、酒、石油产品这三种货物征税。因为它们对个人、家庭和社会都有一定的外部性影响。世界银行的高级专家甘地说：“很多国家对这三种货物都课以重税。它们的税率通常为零售价的60％～70％，有的国家烟、酒的税率更高。”

法律措施是解决外部性问题最有效的常规办法。期蒂格里兹说：“运用法律系统解决外部效应有一个很大的优点。在这个系统下，受害者有直接的利益。承担着执行法律的责任，而不是依靠政府来确保不发生外部效应。很明显，这个系统更有效，因为可以为受害者比政府更愿意弄清有害事件是否发生。”当然，法律手段也有其局限性。如诉讼成本高，拖延时日，有些当事人非到不得已不上诉，等等。

行政措施是指政府的强制干预。当采用法律和经济的手段不能纠正由外部性引起的资源配置不当时，就要由政府出面采取行政调节。政府调节机构将确定资源的最优配置，从行政指令生产者提供最优的产量组合，调整电力和石油化工等高污染工业的生产布局，严格限制厂址的选择，有时还可指令把产生外部性和受外部性影响的双方厂商联合起来，使外部性“内在化”。在公共资源领域和市场上，有些发达国家正在建立含有行政计划因素的制度框架，例如，强行建立限制捕鱼区。规定渔网每平方米的孔数和制定其他一些规则以减缓这些公共资源过度使用造成的无效率现象。又如规定在公共场所不准吸烟，强制私人小汽车安装消除污染的设备等等。不可否认，在消除外部性方面，政府扮演着重要角色。社会措施是指道德教育，或通过学校和家庭教育，或通过大众传媒，树立文明礼貌和乐于助人的道德风尚等等。

三、我国的经济外部性效应对生态环境的影响及其相应采取的对策

我们高兴地看到，体现以人为本、科学发展观及和谐社会要求的方针政策、行动和措施走向前台，发展循环经济、推行绿色GDP、将环保纳入领导干部政绩考核等理念意见逐渐走出理论探讨务虚的阶段，逐步走向生动而具体的实践；解决了一大批群众反映强烈的突出环境问题，维护了群众切身利益；重点流域区域环境综合整治加强了政府责任的落实，加快了治理进程，重点流域水污染防治在政策措施上取得突破性进展。但由于我国现正处于工业化、城市化快速发展期，经济的规模和速度、重化工业的结构以及高耗能强排放的粗放型增长方式，使人口、资源、环境的矛盾，环境与发展的矛盾越来越突出，环境保护面临着更大压力。

目前，我国外部性负效应对生态环境污染主要表现在以下几方面：

1、森林减少，水土流失严重，沙漠化速度加快。由于过度采伐和开发，造成森林减少，水土流失严重，草原退化。如长白山地区，建国初森林覆盖率为82.5％，现在已锐减到14.2％；沙漠化面积每年以2100平方公里速度增加；水土流失面积已达367万平方公里。

2、空气污染状况严重。据有关资料介绍，全国城市空气中总悬浮颗粒浓度普遍超标，平均浓度为309微克/立方米，北方城市平均高达387微克/立方米。1996年全国城市二氧化硫的浓度平均为79微克/立方米，已有16％的城市超过国家空气环境质量二级标准（150微克/立方米）。酸雨降水污染普遍加重。

3、江河水质污染加剧。近年来，我国废水排放量一直高达350亿吨左右，其中80％以上的污水未经处理就排入江河、湖泊。据2004年统计报告可知，我国七大水系的413个监测断面中，有41.6％的断面满足地表水三类标准；30.5％的断面水为4～5类水质；超过5类水质的断面比例占27.9％。珠江、长江水质较好，海河、辽河、黄河、淮河、松花江水质较差。全国近岸海域246个海水水质监测点中，达到国家一、二类海水水质标准的监测点占49.6％，三类海水占15.4％，四类、劣四类海水占35.0％，全国海域未达到清洁海域水质标准的面积为16.9万平方公里，其中，严重污染海域面积约为3.2万平方公里。对15个海洋生态监控区监测表明，主要海湾、河口及滨海湿地生态系统处于亚健康或不健康状态。城市河段中，有133个河段受到不同程度的污染，占96.4％。现在，全国人均用水量为423立方米。全国有79个城市缺水，有2340万人口、1300万头大牲畜发生临时性饮水困难。

4、固体废物危害加大。1993年全国工业固体废物量达6.2亿吨，其中70％产自城市工厂，1996年增加到6.5亿吨以上。工业垃圾处理率不足20％，综合利用率为4.3％，其余大部分堆积起来，累积堆存占地5万多公顷，其中一些有毒废渣已造成土壤和地下水污染。

5、缺水矛盾日益突出。全国有7000万人口饮水困难，因缺水影响农业产量约200亿公斤，影响工业产值1200多亿元。在全国500个城市中，已有300多个城市缺水。

在相当长的时间内，中国的经济会处于“强增长”阶段，对经济发展中的外部性负效应造成的生态环境恶化必须引起我们的重视，应切实加强环境治理和保护。

第一、优先开展资源环境核算，以落实科学发展观，树立正确的政绩观。在重化工业高速发展时期，应该更加强调经济增长的质量，统计指标应该更好地反映经济增长的代价，这样才可能落实科学发展观。2004年以来，国家已经开始着手进行有关绿色GDP指标体系的研究和试行工作。“十一五”期间，在加紧这一工作的同时，应优先开展对资源环境的核算，并纳入国民经济的核算体系，以便能正确衡量经济增长的资源、环境代价，正确衡量发展成果和政府政绩。同时，还应建立领导干部任期环境质量责任制和行政问责制等有利于落实正确政绩观的制度，使领导干部能够正确处理经济增长与环境保护的关系，使官员的个人政绩不至于与长远的人民利益相悖。

第二、大力发展循环经济，实现环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变。国家应该通过各种政策措施大力发展循环经济，降低污染物的排放量。国家财政、税务部门应当研究制定对开展资源节约、废弃物循环利用和生产再生资源产品的企业减免税收的优惠政策，以扶持资源综合利用企业的发展，提高再生资源产品的市场竞争力；对企业综合利用资源的，各地税收征管部门要按照有关文件，严格贯彻执行已有的税收减免政策。通过生产环节实现废弃物的减量化、无害化的目的，完成环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变。

第三、在污染末端治理中深化市场机制，建立“谁治理、谁受益”制度。污染者付费，是在污染末端治理中深化市场机制的重要基础条件。应合理确定污染治理的收费标准，逐步达到补偿合理成本略有盈利的水平，以实现“谁治理、谁受益”，并通过税收、金融等方面的优惠政策积极引导社会资金进入污染治理和生态建设领域。

第四、完善法规和标准，加强环境管理能力建设。要根据完成生态建设和环境目标的要求，建立健全法规体系，同时对一些不符合实践需要的条文进行修订，使刑事责任落实到人，以加大法律惩戒的力度。完善环境标准，修改不合理的污染物排放标准，制定有关生态功能区建设和管理的质量标准。对一些已经造成环境问题的新污染物，先从地方层面有针对性地制定相关标准，以引导对这些新污染物的治理。加强环境管理能力建设，尤其要大力提高重点地区基层环保执法监管的水平，强化“三河三湖”地区流域的管理机构在水资源管理方面的行政权威。实行环境影响评价终身责任制，做到环评、审批、监管责任到人。

第五、将生态建设和扶贫开发进一步结合起来，实现贫困地区经济、社会和环境的协调发展。我国水土流失和荒漠化严重的地区绝大多数属于贫困地区，这些地区的生态建设大多能够实现环境效益与经济效益的双赢，扶贫开发可以和生

态建设结合起来进行。要注意通过建设基本农田、改善农业生产条件使大面积的生态得到休养生息的机会；通过延续和完善“退耕还林还草”政策，加大林业六大国家级工程的投资力度，使这些地区的农业生产结构得到调整，土地得到整治，环境效益和经济效益得到兼顾。通过这些措施，既减少人为的破坏，又增强治理水土流失和荒漠化的力度。