行政事业单位法人责任(行政机关、事业单位作为民事案件的被执行人，法院可否对其账户采取强制执行措施)

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行政机关作为民事案件的被执行人，法院可否对其账户采取强制执行措施？

2020年，某事业单位通过政府采购方式，与某公司签订教学设备采购合同。其后，因该事业单位未按约定支付合同款，该公司将其诉至法院，法院判决支持该公司的诉讼请求。案件进入执行阶段，执行法官告知该公司，因该事业单位账户内的款项均为专款专用，故不能对其账户采取强制执行措施。该案进入僵局状态。

请问，该案应如何处理？类案索引其一：（ 2021 ）最高法执复 33 号执行复议审查案

黑龙江高院在执行案件过程中，冻结了伊春铁力林业局在工商银行开设的 6 个账户，总计 9000 余万元。铁力林业局提出执行异议，认为被冻结的账户均为专项资金账户，包括森林抚育资金、天然林保护资金、天然林保护工程资金、安置职工基本养老和医保补贴资金、住宅专项维修资金、林业局职工养老保险资金、中药材基地资金等，不应当被冻结。

黑龙江高院经审查认为，专项资金是明确了用途的资金，下拨机关明确了使用去向，这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。因此，专项资金一般不应视为是单位和企业的自有资金或收益，不在被执行资产的法定范围内。人民法院采取冻结措施时，不得冻结被执行人银行账户内国家指明用途的专项资金。但被执行人用这些名义隐蔽资金逃避履行义务的，人民法院可以冻结。人民法院在强制执行中，判定企业的存款性质应以存款用途及账户的种类作为标准。根据该院查证的事实及综合本案相关证据材料可以确认，该院所冻结的上述6个银行账户均为专项资金账户，该院对上述专项资金账户进行冻结，适用法律不当，依法应予纠正。

最高人民法院认为，根据本案查明事实，黑龙江高院冻结的六个案涉账户，分别为森林抚育资金专户、天然林保护工程资金专户、一次性安置职工基本养老和医疗保险补贴专户、住宅专项维修资金专户、职工养老保险专户和中药材基地资金专户。上述账户性质均为专用账户，账户内资金来源或为上级拨款，或为业主缴纳的公共维修资金，其用途均明确为专款专用，结合本案铁力林业局提交的财政部、国家林业和草原局等部门出台的相关文件、案涉账户银行对账单、开户行出具的说明等证据，黑龙江高院认定被冻结的被执行人六个银行账户内的资金系国家指明用途的专项资金，具有事实依据。海洋公司未提交充分证据推翻上述认定，亦未提供证据证明铁力林业局存在财务混同、改变资金性质的情形，故海洋公司的相关复议理由缺乏事实依据，不能成立。

其二：（2019）最高法执复38号执行复议审查案

青海高院在执行申请执行人王化作、彭永录、金秉承与被执行人久治县人民政府、久治县发展改革和经济商务局合同纠纷一案中，冻结了久治县发改和商务局的银行账户，被执行人不服，向青海高院提出书面异议。

青海高院认为，从久治县发改和商务局提供的相关证据来看，该院冻结的久治县发改和商务局在青海省农村信用社联合社82×××49账户确属财政资金专用账户，该账户内的资金确属财政性资金。该账户内的资金在名义上属于久治县发改和商务局，但实质上是久治县发改和商务局代为管理的财政性专用资金，且该账户内的资金用途是特定的公共服务建设项目。久治县发改和商务局对该账户内的资金只能按照相关文件规定的特定项目对相应的资金进行支付，并无对该账户内资金进行自主支配的权利。所以，该账户内的资金实质上并不属于久治县发改和商务局所有。为保障行政单位正常履行职能，人民法院在执行涉及行政单位承担责任的生效法律文书时，只能用该单位财政性资金以外的自有资金清偿债务。故久治县发改和商务局关于解除对久治县发改和商务局财政资金账户的冻结措施的异议请求成立，予以支持。

最高人民法院经审查认为，关于能否执行政府部门财政性资金的问题，本院在《关于能否强制执行甘肃省金昌市东区管委会有关财产请示的复函》（2001）执他字第10号复函的答复意见中明确，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。上述意见精神指导类案司法实践多年迄今没有改变。从青海高院查明情况及久治县发改和商务局提供的相关证据来看，冻结的久治县发改和商务局在青海省农村信用社联合社82×××49账户确属财政资金专用账户，该账户内的财政性资金只能按照相关文件规定的特定项目对相应的资金进行支付，而不能用于偿还经济纠纷产生的债务。故青海高院裁定撤销(2017)青执112号之九执行裁定，解除对久治县发改和商务局在青海省农村信用社联合社82×××49账户内存款人民币14496068.00元的冻结措施，并无不当。但是，根据党政机关依法履行人民法院生效裁判相关文件精神，青海高院应当向被执行人久治县政府、久治县发改和商务局发出司法建议，要求限期筹备自有资金，或者申报、补报财政专项资金履行判决确定的义务，依法保护债权人的合法权益。相关规定1.《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕第29号）规定：预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。

预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。

2.《财政部关于对党政机关、军队、武警部队在所属公司撤并中承担连带经济责任有关问题的意见的函》（财法函字〔2000〕8号）规定，预算外资金属各级政府的财政性资金。

3.《最高人民法院执行工作办公室关于能否强制执行甘肃省金昌市东区管委会有关财产请示的复函》（〔2001〕执他字第10号复函）明确：预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。金昌市东区管委会属行政性单位，人民法院在执行涉及行政性单位承担连带责任的生效法律文书时，只能用该行政单位财政资金以外的自有资金清偿债务。为了保证行政单位正常的履行职能，不得对行政单位的办公用房、车辆等其他办公必需品采取执行措施。

4.《最高人民法院关于审理军队、武警部队、政法机关移交、撤销企业和与党政机关脱钩企业相关纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2001〕8号)规定：人民法院在审理有关移交、撤销、脱钩的企业的案件时，认定开办单位应当承担民事责任的，不得对开办单位的国库款、军费、财政经费账户、办公用房、车辆等其他办公必需品采取查封、扣押、冻结、拍卖等保全和执行措施。

人民法院在执行涉及开办单位承担民事责任的生效判决时，只能用开办单位财政资金以外的自有资金清偿债务。如果开办单位没有财政资金以外自有资金的，应当依法裁定终结执行。

5.国务院《优化营商环境条例》（国令第722号）规定：地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款。

县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。

政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，依法依规追究责任：不履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，或者违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款；

6.全国人大常委会于2022年6月24日发布的《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》明确：金钱债权执行中，为履行行政管理职能或者公共服务职能所必需的财产不得执行。如其言1.行政机关、事业单位可以作为平等的民事主体对外签订合同，并承担民事责任。但其民事责任并不独立，其对外能否履行付款义务，取决于政府财政专项资金是否到位。

2.行政机关、事业单位可以在执行程序中作为被执行人，但人民法院不得执行其预算内资金和预算外资金，只能执行其自有资金。但是——

3.行政机关、事业单位的所有资金（包括经营性收入），均属财政性资金。“预算外资金”“自有资金”的概念早已不复存在。

2010年，财政部发布《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕88号）明确，从2011 年1 月1 日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。2014年，修订后的《预算法》规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。《行政单位财务规则》（财政部令第71号）规定，行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。《事业单位财务规则》（财政部令第108号）规定，事业单位应当将各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金，包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入。

4.由此可见，如何强制要求行政机关、事业单位履行生效民事判决，尚处于法律空白阶段。债权人在现阶段的救济途径主要有以下方式：

（1）国务院《优化营商条例》规定了行政机关、事业单位及其工作人员对外如果不履行民事合同，应承担法律责任。该条例并未明确责任的承担方式，但该规定已经为债权人合法信访提供了制度依据。

（2）根据党政机关依法履行人民法院生效裁判相关文件精神，并结合最高院判例，债权人可以督促受理执行案件的人民法院，要求人民法院向行政机关、事业单位发出司法建议，责令其限期筹备自有资金，或者申报、补报财政专项资金履行判决确定的义务。

（3）《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》中，拟规定“机关法人应当将债务列入下年度的财政预算，由人民法院对财政预算列支的资金进行划拨”。如果该法颁布实施，本条规定将成为以后人民法院办理该类执行案件的正式法律依据。END