小学教师业务学习笔记

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第一节 概述

一、卫生应急相关概念

（一）突发事件

突发事件是指突然发生、造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件：1）自然灾害；2）事故灾难；3）公共卫生事件；4）社会安全事件。

突发事件具有突发性、紧迫性、危害性、不确定性等重点，如果应对不及时或处理不当，往往会给个人、组织和社会带来难以预计的危害和影响。

（二）危机

危机是指具有潜在和现实危害性、高度不确定性和时间紧迫性，需要在时间紧迫、信息（不完备）和资源有限的情况下作出快速决策和行动的关键时刻和决定性事件、状态或形式。

（三）灾难事件

灾难事件是一种能导致秩序和功能严重损害，引发大面积人员、物质、经济和环境损失并超出现有承受能力的一个突发性、破坏性的形势或事件。

灾难往往具有如下特征：1）突发性和不可预知性；2）造成人员、物质、经济和环境损失；3）超过自身应对能力，需要借助于外力的支持和援助。

（四）突发事件、危机、灾难事件的区别和联系

1.突发事件、危机、灾难事件的区别 突发事件主要强调事件发生的突然性和紧迫性，具有演变成危机和灾难事件的可能性和现实性；危机侧重强调事件危害严重性和规模性及其具有双向转变机会的可能性。而灾难则更加强调事件危害的严重性和规模性。突发事件通常是危机和灾难酝酿的母体，事件危害的严重程度和规模是突发事件转变为危机和灾难的必要条件。

2.突发事件、危机、灾难事件的联系

突发事件、危机、灾难事件的共同之处在于它们都源于各种风险，并由于未能及时发现和控制风险而导致不幸事件的发生。

（五）突发公共卫生事件应急响应

突发公共卫生事件应急响应是指为了预防和减少突发公共卫生事件的发生，通过预防、准备、监测、预警、处置、救援、恢复、评估等一系列措施，控制、减轻和消除公共卫生事件及其社会危害和影响的一系列策略、措施和行动的总称。

二、突发公共卫生事件

（一）突发公共卫生事件

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害，需要采取应急处置措施的传染病疫情、群体性不明原因疾病、群体性急性中毒，以及其他由生物、化学、核辐射等自然或人为因素引发的严重影响公众健康的事件。

（二）突发公共卫生事件的分类

公共卫生事件可按原因分类。

（三）突发公共卫生事件分级

我国按照事件的性质、严重程度、可控性和影响氛围，将突发公共卫生事件分为四级：I级（特别重大）、II级（重大）、III级（较大）和IV级（一般）。I级有国务院负责组织处置，II级由省级政府负责组织处置，III级由市政府负责组织处置，IV级由县政府负责组织处置。具体如图所示。

（四）突发公共卫生事件的特点

1.危害性2.不确定性3.群体性和公共属性4.复杂性和技术局限性4.快速播散性和全球性

三、卫生应急管理

（一）应急管理

应急管理是综合运用跨学科的知识、技能和手段，研究在突发事件的防控过程中，如何通过风险管理、优化决策、整合资源、协调行动等一系列活动和措施的开展，为预防、减少、控制风险及事件危害而采取的一系列预防和应对策略和措施的过程。

与一般管理活动所不同的是，应急管理是常态管理、权变管理和动态管理有机整合的系统管理过程。

（二）卫生应急管理

1.卫生应急管理是研究突发公共卫生事件以及油各种自然灾害、事故灾害、社会安全事件引发的公共卫生及灾害事件的发生、发展、演变规律以及人类应对行动和策略的科学。从卫生应急管理实践来看，卫生应急管理是对突发事件事前、事中、事后整个卫生应急工作的计划、组织、领导、实施于评价等活动的总称。

2.卫生应急管理的主体与客体主体往往包括国家政府组织、专业机构以及企业、非政府组织以及社会公众。客体指的是处置对象，即各类突发事件以及可能引发突发事件的各种风险和隐患。

3.卫生应急管理的主要任务卫生应急任务包括对原发和继发的各类突发公共卫生事件的防控以及和灾难事件的紧急医学救援工作。

（1）预防和准备阶段：1）风险管理；2）灾害减缓和应急准备管理；3）应急能力储备管理。（2）应急响应阶段的管理（3）恢复重建阶段的管理

4.卫生应急管理的基本原则我国：（1）以人为本，减少危害。（2）居安思危，预防为主。（3）统一领导，分级负责。（4）依法规范，加强管理。（5）快速反应，协同应对。（6）依靠科技，提高素质。

5.卫生应急管理的特征（1）系统性和协调性（2）动态性、决策非程序化（3）常态、非常态管理的有机结合（4）跨学科性（5）理论与实践的互动依存性（6）科学、技术、管理立体支撑性

第二节 卫生应急管理过程及相关理论

一、卫生应急管理过程

（一）应急管理过程理论基础

突发公共卫生事件有其自身的发生发展规律，国内外学者提出了不同的应急管理过程理论及相关模型。

（二）PPRR理论及以其为基础的卫生应急框架

危机管理学家罗森塔尔提出了危机管理的PPRR模型，其核心内涵包括：应急管理的预防、准备、反应、恢复。

1.预防阶段2.准备阶段完整的危机管理体系应当包括五大核心元素：沟通网络、预警系统、应对计划、培训演练、后勤保障3.反应阶段

影响卫生应急反应质量的因素：（1）反应意愿：是指针对某种特定的反应行动，个人或集体内心所持有的一种倾向和支持状态，属于情绪或情感维度的准备阶段。（2）反应准备状况：是指个人、集体、机构和社区能够对出现的事态采取迅速行动的能力，同时相应的服务、职责、人力和物力等资源也为快速反应做好了准备。（3）反应能力：是指个人、组织或社区在应急反应实际操作过程中所展示的实际能力，包括其在执行应急反应任务时，以及应对外部环境需要和变化时所拥有的技能和关键技巧等。

4.恢复阶段

二、卫生应急管理基础理论

（一）卫生应急战略管理

战略管理是指政府、社会和组织在一定时期的全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配作出的决策和管理艺术。

战略管理理论的原则主要包括：适应环境原则、全程管理原则、整体最优原则、全员参与原则、反馈修正原则。

（二）权变管理理论

权变管理思想的实质是认为没有任何一种管理原则和方法是万能的，适合所有情况，管理者要善于根据不断变化的环境和条件制定各种危机应对策略，即因势利导、随机应变。

（三）卫生应急协同治理理论

在高度依存的现代社会里，突发事件爆发所引发的危机可能借助于多种联系渠道和机制在很短的时间内形成快速传播。

（四）学习型组织理论

学习、型组织是指应变能力强、不断自我学习、充满活力与创造力、善于应变、创新、不断自我超越的组织。

三、突发事件应对策略的复杂系统理论

（一）蝴蝶效应与多米诺骨牌效应理论

当突发事件爆发后，危机就可能借助已存在的多重关系链条，引发多米诺骨牌效应。

（二）复杂巨系统理论

突发事件发生发展过程具有复杂巨系统的特征，主要表现在：1）结构、层次呈多元性、复杂性；2）系统要素构成与关联多重性、复杂性；3）系统内外部相互关系的多样复杂性；4）系统运行状态的动态开放性；5）系统演变对初始条件的敏感性；6）系统演变过程的混沌性、随机性、复杂性等特点。

四、风险及风险管理相关理论

（一）风险及风险管理

风险是指导致负面效应的某一危险因素或其给人们健康和安全造成潜在损失和危害的可能性。

风险管理是指组织通过风险识别、风险评估、风险决策等方式，对风险实施有效的控制以降低风险发生概率及其可能造成的损失和危害的过程。

（二）风险管理的主要内容

风险管理主要有风险识别、风险评估、风险沟通、风险控制等内容。

（三）风险管理过程

风险管理过程是由一系列风险管理活动所组成，其中包括收集风险相关信息、识别潜在风险、开展风险评估、制定风险应对策略、提出风险管理解决方案、实施风险控制、开展风险管理效果评价与反馈等一系列活动，以实现对风险的预防、消减和控制的目标。

（四）风险分析主要研究方法

1.快速风险评估法2.故障树分析法3.事件树分析法4.失效模式与原因分析法5.蒙特卡罗模拟法6.风险矩阵法

五、应急沟通管理理论

（一）应急/危机沟通

突发公共卫生事件应急沟通是指卫生应急系统与外部系统和环境之间，卫生应急系统内部各部门之间、各层次之间、机构和人员之间通过适宜的方式和渠道传递危机相关信息，使其了解面临的风险和事实真相、帮助其作出正确决策并采取正确行动的过程，是在政府部门、社会组织、媒体、公众之内和彼此之间进行信息交流的过程。

（二）应急沟通基本形式

按照系统来划分，应急沟通可分为内部沟通和外部沟通。

（三）应急沟通的原则

1.提早准备、迅速行动、及时主动

2.真实准确、信息一致

3.坦诚相对、维护信誉

（四）突发事件不同阶段的应急沟通

应急沟通的内容和重点会随着事件发展的程度、强度、延续时间及应急管理者对事件的应对逻辑、预期等的变化而变化。

应急沟通按目的可分为五个阶段，但是风险沟通是一个需要不断调整沟通对象，完善沟通方案，实施有效沟通的连续过程。

第三节 突发事件紧急医学救援管理

一、突发事件紧急医学救援管理的概念

突发事件紧急医学救援管理是指针对突发事件可能引发的大量人员伤亡，通过对医疗急救资源的科学规划和配置以及组织能够落体系的构建和急救能力建设等活动，特别是灾害发生时通过对医疗救援力量和资源的有效地组织、指挥和调度等管理活动，实现对危、急、重伤病人的有效运转和救治，以最大限度地降低伤、亡急残疾率而实施的救援和管理活动。

二、突发事件紧急医学救援管理的特点、框架与原则

（一）突发事件紧急医学救援的特点

1.社会性、协同鞋强2.随机性、应急性强3.条件制约性

（二）紧急医学救援的原则

1.分级救治的原则2.时效救治的原则

（三）紧急医学救援的基本框架与分级救治

紧急医学救援一般本着先救命后防治，遵从医疗救援的基本规律，根据就近、就急、就能力的原则转送病人。基本流程包括现场抢救、途中救护和院内救治三个阶段。现场抢救和途中救护为院前急救，也称初步急救，院内急救指医院内的急救治疗。

突发事件紧急医学救援需要及时、迅速地对大量伤员进行妥善救治，必需合理开展分级救治。

第一级，现场抢救。第二级，早期治疗。第三级，专科治疗。

三、紧急医学救援组织体系

如下图所示。

四、突发事件紧急医学救援管理的任务

突发事件紧急医学救援管理的主要任务是合理配置医疗急救资源 ；制定医疗急救工作规划、规程、标准等；建立医疗急救组织网络；组织指挥重大医疗急救工作；调度医疗急救力量；收集、评价医疗急救情报信息，控制管理医疗急救质量；组织开展医疗急救科研、教学工作；研究分析医疗急救运行状态及未来发展趋势。

第四节 国内外应急管理体制建设

一、中国卫生应急体系建设

（一）非典以后中国应急体系建设

应急体系是指应对突发事件所需的组织、人力、财力、物力、智力等各种要素及其相互关系的总和，通常所说的“一案三制”（应急预案和应急体制、机制、法制）就构成了我国应急体系的基本框架。

2007年8月30日，我国通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，这是我国应急法律法规建设的重要里程碑。

（二）中国卫生应急体系建设的基本框架

SARS之后，中国政府开始着手卫生应急反应体系的建设工作，并通过组织体制、运行机制、法制基础以及保障体系建设等方面的系统谋划和设计，不断完善这一体系要素和内涵。

其中，组织体制包括管理机构、功能部门、应急指挥和救援队伍等方面的安排；运作机制注重在指挥、组织、管理、协调等方面的结构、功能和关联机制的构建；法制基础由一系列与应急管理相关的法律法规构成；保障系统则由信息网络、物资装备、人力资源、资金财务等方面的保障构成。

（三）“一案三制”的基本内涵

“一案三制”是指为应对突发事件卫生应急所制定的应急预案、应急体制、机制和法制的统称，这四要素的有机组合构成了我国应急反应体系的核心和基本框架。其中，预案是前提，体制是基础，机制是关键，法制是保障。

1.预案（1）预案的概念：预案指面对潜在的或可能发生的突发事件而事先制定的应急管理、指挥、救援计划等处置方案。（2）预案种类（3）预案的作用和功能：应急预案的最大作用就是帮助人们从容地应对突发事件，并使人们的应急处理工作做到有据可依、有章可循。

2.法制建设突发事件法制建设的重点是为我国的应急体系建设工作建立规范和规则、提供制度保障，并对应急反应主体之间的权责关系和应急响应程序的合法性进行明确的法律界定。

中国突发事件卫生应急法制主要有四个层面：一是基本法；二是专业法；三是行政法规；四是行政规章。

3.应急反应体制”体制“是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。具体而言，应急管理体制是规定政府、部门、企业面对危机时在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置，它的强弱直接影响到管理的效率和效能，关系到整个应急反应系统功能能否有效发挥。

《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定了我国采取”国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主“的应急管理体制框架。

4.机制保障机制是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。

按职能划分，将突发事件应对机制划分为管理机制和运行机制两大部分。

二、国外应急体系及卫生应急体制建设

（一）美国的应急体系框架及主要特点

1.美国应急管理组织体系美国构建跨部门统一指挥、分工明确的组织管理体系，其应急管理组织体系主要由三层构架支撑而成：顶层是联邦政府设立的应急管理机构，主要由美国国土安全部、其派出机构以及联邦应急管理局等机构组成；中间层是州政府设立的应急管理办公室及相关机构；下层是各级地方政府设立的应急管理机构。

2.美国应急管理体系的特点（1）统一管理、分级响应、地方为主（2）组织系统完备，职能明确（3）重视应急规划工作及预案建设工作，未雨绸缪

3.美国卫生应急体系框架及其特点美国联邦应急反应计划规定卫生与人类事务部是主要负责卫生应急事务的联邦机构，通过其对相应联邦和地方机构进行授权。

美国卫生应急体制的特点可以概括为：（1）统一协调的指挥决策系统（2）成立了纵横交错的应急反应网络系统，构建支持单元（3）预警监测系统（4）突发事件实验室网络和快速诊断系统（5）及时、准确的信息发布和信息共享合作机制（6）措施有力的法律保障机制（7）高度重视应急准备、能力建设和评估活动

（二）国外应急体系建设的共同特点

1.重视应急法律体系建设，并在实践中不断修订和完善2.设立专门协调机构，应对突发公共事件3.强调横纵网络化管理，实现多级跨部门协作4.军队参与突发事件应急，军队与地方卫生力量协调紧密5.政府主导以外，注重民间非政府组织作用6.注重媒体的沟通和信息的管理

本次笔记对照《卫生事业管理学》第4版第十四章第一、二、三、四节内容。