金融处非工作总结 处非条例出台与地方金融监管工作破局

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本文由公众号“苏宁金融研究院”原创，作者为苏宁金融研究院高级研究员孙扬，首图来自壹图网。

《防范和处置非法集资条例》（下面简称《条例》）于2020年12月21日国务院第119次常务会议通过，自2021年5月1日起施行。

本文从四个方面对《条例》进行解读：

一、重事前防范和横向协同的思路；

二、从系统上增强地方处非能力；

三、给地方金融监管工作带来的十个改变；

四、地方金融监管未来向何处去。

一

重事前防范和横向协同的思路

相比以前的事后处置模式，本次《条例》重在加强事前的防范，加强系统的建设，以及和社会综合治理、金融管理、互联网信息管理、市场监督管理等的深度协同。

《条例》几个重大的要点包括：明确了非法集资行为的定义、明确了处非可以采取的具体措施、融合到社会治安综合治理中、工商登记监测、互联网平台主动审核监控、不得发布集资的宣传和广告、跨部门可疑资金监测机制、异常交易和账户上报、从非法集资中获得的收入和代言费都要被追缴。

上面这些重大举措将为地方处非工作带来哪些方面增强呢？

二

从系统上增强地方处非能力

地方金融监管部门在处置非法集资方面面临很多现实的困难，如，涉嫌非法集资的很多主体行为和数据都在其他部门的管理职权范围内，协调起来难度很大；地方金融监管缺乏有效提升处非工作效率的监管信息系统工具；地方金融监管部门执法力量很薄弱。这次的《条例》专门针对这些方面进行了增强。

1、推动地方金融监管横向协同7个部门进行全链条处非。

涉嫌非法集资的组织有很多非金融的企业，全国有1.9亿个企业和个体户，量非常的大，地方金融监管排查起来比较困难。另外，企业的信息和管辖权存在于很多垂直管理系统中，由于职权受限，地方金融监管部门针对这些企业进行全链条的风险分析、防范和处置是比较困难的。

比如，企业进行未经许可的金融业务的工商登记，它控制不了；企业在应用商店发布疑似非法集资APP，它控制不了；企业发布涉嫌非法集资的违规广告，它也很难发现和处置；企业在银行、非银支付机构的资金账户可疑往来和变动情况，它也难以获取。现在很多公司宣称有基于大数据的非法集资识别方法，实际上数据十分有限，都是一些公开的新闻舆情和工商数据，对于识别隐蔽性很高的非法集资企业没什么用。

《条例》第一次明确了处置非法集资牵头部门可以和社会治安综合治理体系、市场监管部门、互联网信息内容管理部门、电信主管部门、国务院金融管理部门的派出机构、金融机构、非银支付机构等建立横向会商和协同监测机制。全链条的处非治理指日可待。

然而，即使有了《条例》，这个协同工作实际做起来并不容易，需要处非牵头部门具有较强的权威，如果是弱势部门牵头来做，推动协同依然困难重重。

2、将新建1个国家级、7个省级的处非监测预警系统。

工欲善其事必先利其器。地方处非办和金融监管部门目前缺少信息系统的支持，他们都是使用一些比较零碎的工具，与国务院金融监督管理部门及派出机构完整的金融机构监管信息系统相比，差得很远，这些系统覆盖了监管对象基本信息、交易信息和跨区域的信息，对于金融机构监管工作的帮助效果显著。

例如，银保监会有现场检查分析系统EAST、非现场监管信息系统1104系统、客户风险管理系统、保险中介监管信息系统、保险实名查验平台。银保监会不仅有相关的监管信息系统，还为监管信息提取规范化专门制定了《银行业金融机构监管数据标准化规范》，约定了采集以下监管信息内容和数据格式：公共信息、会计记账信息、客户信息、授信交易对手、卡片信息、信贷管理信息、资产负债和涉农统计、客户风险统计、资金和理财。

证监会建设了中央监管信息平台，整合了20多个子系统，实现应用系统和数据系统的统一。也和各交易所的监察监管系统进行整合，可以实现对于上市公司信息披露的实时检测，并传送给辖区证监局核查，核查结果反馈给交易所。证监会还有机构监管综合信息系统(FISP)，可以提取证券、基金管理公司的产品、财务、销售、投资、风控信息。

人民银行有支付信息统计分析系统PISA、反洗钱数据监测报送系统、非银行支付机构非现场监管系统等。

参考金融机构的监管系统，并考虑处非和地方金融监管的特点，《条例》这次从国家、地方两个层面都对处非信息系统的建设提出了明确的要求，将加快地方金融监管信息系统的诞生。

国务院处非联席会议将在国家层面建设“国家监测预警平台”，有助于跨行业、地方信息共享，增强非法集资活动研判和预警能力。地方政府将建设“非法集资监测预警系统”、“非法集资可疑资金监测系统”、“非法集资广告监测系统”，“互联网应用非法集资监测系统”、“商事登记集资信息监测系统”、“非法集资广告监测系统”。金融机构内建设“疑似非法集资资金账户识别模块”。

建议省级地方金融监管部门可以统一规划和建设省内的7套系统，帮助各市、县、区通过这些系统协同好横向的政府主管部门，防止各地重复建设系统浪费成本，提升地方金融监管数据在省内的归集水平，并基于这些系统构建区域经济分析大脑，对全区、重点行业、重点企业进行扫描分析，这些分析可以有效协助地方政府做好招商引资、产业规划。

现在很多涉嫌非法集资的机构，跨省在全国开分公司，股权层层嵌套，组织结构特别复杂，地方处非人员分析起来非常麻烦。省级地方金融监管部门需要在市场监督管理部门支持下加强企业知识库、企业知识图谱的建设，结合法律条款，并具有一键生成企业评估报告、一键生成涉非处置建议措施的功能，为地方金融监管部门同事提供参考。

现在各地已经涌现出一些监管科技公司的优秀代表，为地方金融监管部门提供监管科技信息和系统服务，提升地方金融监管工作效率，如北京金信网银的冒烟指数、江苏金农公司的小贷监管系统、深圳腾讯的灵鲲，浙江蚂蚁科技的蚁盾等。

3、明确了处置非法集资的执法依据

《条例》第一次非常完整、详细地列明了非法集资需承担的法律责任和处置流程。这让基层处非部门和地方金融监管部门有了非常清晰的执法依据。

《条例》明确了非法集资处置的全流程，包括：组织调查认定、暂停集资行为、暂停涉嫌非法集资企业的商事变更、涉嫌犯罪移送公安机关、查封场所、查扣资产、边控、清退资金、吊销营业执照、关闭线上渠道等。

对于非法集资人、非法集资协助人、未履行对涉嫌非法集资信息的防范和处置义务的互联网信息服务提供者、未履行防范非法集资义务金融机构和非银支付机构、不配合甚至阻碍调查的单位和个人，《条例》明确了需要承担的非法集资相关的法律责任，包括：罚款、信用惩戒、吊销营业执照、治安管理处罚、追究刑事责任。

有了《条例》对处非执法的支撑，地方处非牵头部门还需要搭配有专门、专业的执法部门，才能真正发挥好《条例》的威力。当前，其他条线的监管部门都有配套的专门执法队伍，例如，市场监督管理局有执法稽查局，城市管理局有行政执法大队，文化与旅游局有文化市场行政执法总队。

处非的执法和其他监管领域相比更加复杂，需要熟悉金融监管政策，能够分辨各种真真假假金融产品，看透企业的运营和财务分析，了解专业的法律知识，这对于执法人员的专业性要求较高。地方政府需要通过人才梯队培养、专题知识培训、资质认证等系统性工作，对地方金融监管人员进行赋能。

《条例》的三个增强，会给地方金融监管工作带来哪些变化呢？

三

《条例》如何影响地方金融监管工作？

《条例》对于地方金融监管工作的影响是深远的。“打早打小”的思路将推动基于数字政务数据的地方金融监管神经中枢的建立，实现对于企业商业模式和金融行为的下沉监控，提升线上、线下对于非法集资的预警能力。

在线上，对庞大互联网流量中的非法金融APP、广告等的监控工作，如对某手机厂商的应用商店上的非法金融APP的监控、对某搜索引擎上的疑似非法金融广告的监控等，大概率是互联网平台属地省级地方金融监管机构负责对接和监控。这让省级地方金融监管部门用于互联网生态的数字化金融监管平台的建设提上了日程。

在线下，有很多非常隐蔽的非法集资活动。市区级的地方金融监管部门未来将更注重向下和基层地方治理体系的融合，让当地城市网格化治理体系成为非法集资线索的情报来源。与此同时，市区级地方金融监管部门将建设专业化、专门化的执法队伍，基层金融监管执法能力将进一步增强。

下面就从十个方面具体阐述影响。

1、和社会治安综合治理协同

第八条　地方各级人民政府应当建立非法集资监测预警机制，纳入社会治安综合治理体系，发挥网格化管理和基层群众自治组织的作用，运用大数据等现代信息技术手段，加强对非法集资的监测预警。

点评：这条关键的是2点：（1）发挥网格化管理和基层群众自治组织的作用。这点可以充分走群众路线，借助现有的社会治安治理体系的帮助，从线下庞大的社会活动发现线下的非法集资线索，及时送入非法集资监测预警系统中。线下的监测必不可少，现在很多非法集资都转入了非常隐蔽、迷惑性很强的的线下活动，比如某某“财富推介会”、“项目推介会”、“养生论坛”等。如果要发动群众，需要对网格管理组织和自治群众组织做充分的培训。（2）处非牵头部门可运用大数据等现代信息技术手段，加强对非法集资的监测预警。其实，地方政府掌握的互联网大数据比较少，掌握的来自线下的政务大数据比较多，比如城管、公安、金融、电信、市场监督等大数据，这些大数据都掌握在各个部门手中，地方金融监管部门未必能快速获得，需要政府较高层面帮助统一协调，将各个条线的报警、举报、投诉的信息串起来，这样能够发现非法集资的一些明显线索。但这非一日之功，需要做很多工作。

2、工商登记对非法集资关键字进行预先识别

第九条　市场监督管理部门应当加强企业、个体工商户名称和经营范围等商事登记管理。除法律、行政法规和国家另有规定外，企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含“金融”、“交易所”、“交易中心”、“理财”、“财富管理”、“股权众筹”等字样或者内容。

县级以上地方人民政府处置非法集资牵头部门、市场监督管理部门等有关部门应当建立会商机制，发现企业、个体工商户名称或者经营范围中包含前款规定以外的其他与集资有关的字样或者内容的，及时予以重点关注。

点评：这条抓住了一个关键点，就是在企业注册阶段，识别值得重点关注的企业。当前非法集资处置，大多是事后处理。工商注册，其实是防范非法集资的第一道防线，严格防范未经许可开办金融业务的企业的名称和经营范围中出现疑似非法集资相关字样，是可以防患于未然的。市场监督管理部门需要在系统上与处置非法集资牵头部门进行打通，可以查询工商登记的企业是否具备了金融监管部门准许的金融业务许可。未来企业工商登记名称，如果没被准许开办对应业务，不应该使用上述关键词，否则就会被重点关注和跟进处置。

3、监测线上非法集资应用

第十条　处置非法集资牵头部门会同互联网信息内容管理部门、电信主管部门加强对涉嫌非法集资的互联网信息和网站、移动应用程序等互联网应用的监测。经处置非法集资牵头部门组织认定为用于非法集资的，互联网信息内容管理部门、电信主管部门应当及时依法作出处理。

互联网信息服务提供者应当加强对用户发布信息的管理，不得制作、复制、发布、传播涉嫌非法集资的信息。发现涉嫌非法集资的信息，应当保存有关记录，并向处置非法集资牵头部门报告。

点评：非法集资线上化已经非常普及，但是之前线上非法集资的监管职责并不明确。这条规定是一个监管手段上的重大突破。互联网、移动APP是非法集资触达老百姓的一个重要入口，但是地方金融监管部门根本不具备对互联网信息平台非法集资的监管手段和处理权限。本条规定建立了地方金融监管部门和互联网信息内容管理部门、电信主管部门的协同，互联网内容管理部门、电信主管部门有责任对网站或者移动应用平台涉嫌非法集资的活动的监控。

本条规定也明确要求互联网信息服务提供者，比如手机应用市场、贴吧论坛、社交网络等平台，有责任严控非法集资信息的制作和传播，有责任向处非牵头部门汇报。未来所有的互联网平台，不能仅是赚流量的钱，也要担负起防范和报告非法集资活动的责任。这是防范非法集资活动的战线的重大前移行动。

4、监测涉嫌非法集资的广告和公众宣传

第十一条　除国家另有规定外，任何单位和个人不得发布包含集资内容的广告或者以其他方式向社会公众进行集资宣传。

市场监督管理部门会同处置非法集资牵头部门加强对涉嫌非法集资广告的监测。经处置非法集资牵头部门组织认定为非法集资的，市场监督管理部门应当及时依法查处相关非法集资广告。

广告经营者、广告发布者应当依照法律、行政法规查验相关证明文件，核对广告内容。对没有相关证明文件且包含集资内容的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布。

点评：线上线下的广告，是触达老百姓的一个重要入口，未来广告经营者、发布者也要担负起职责，审核是否涉及集资内容，不得为包含集资内容的广告提供涉及、制作、代理和发布等服务。

5、跨部门非法集资可疑资金监测机制

第十二条　处置非法集资牵头部门与所在地国务院金融管理部门分支机构、派出机构应当建立非法集资可疑资金监测机制。国务院金融管理部门及其分支机构、派出机构应当按照职责分工督促、指导金融机构、非银行支付机构加强对资金异常流动情况及其他涉嫌非法集资可疑资金的监测工作。

点评：这是一个重大的里程碑。非法集资的资金最终是要通过金融机构、非银支付机构的网络进行流动。在本条例出台之前，因为不具备对金融机构、非银支付机构的监管权限，地方金融监管部门很难获得金融机构、非银支付机构的信息，难以掌握到非法集资资金流动的第一手线索。未来将有跨部门的非法集资可疑资金监测系统，该系统将会把银行、保险、证券、小贷公司等金融机构、非银支付机构的非法集资可疑资金汇总到一起，可以绘制一个描绘非法集资可疑资金线索的完整视图。未来知识图谱、机器学习算法等都可以应用到这个跨部门的监测系统中来，值得期待。

6、从金融机构、非银支付机构收集涉嫌非法集资的交易和账户

第十三条　金融机构、非银行支付机构应当履行下列防范非法集资的义务：

（三）依法严格执行大额交易和可疑交易报告制度，对涉嫌非法集资资金异常流动的相关账户进行分析识别，并将有关情况及时报告所在地国务院金融管理部门分支机构、派出机构和处置非法集资牵头部门。

点评：这条让处置非法集资牵头部门也能够获得非法集资资金流动的账户、可疑交易信息。这些信息很关键，如果没有这个账户和交易信息，处非部门是不能够掌握涉嫌非法集资企业的资金异动的。非法集资涉及到很多资金的流动，这些都在金融机构和非银支付机构中，光靠互联网信息是巧妇难为无米之炊，处非牵头部门不是这些主要金融机构的监管部门，无法获得信息，就无法精准识别非法集资行为。

7、明确了需要重点关注的非法集资行为

第十九条　对本行政区域内的下列行为，涉嫌非法集资的，处置非法集资牵头部门应当及时组织有关行业主管部门、监管部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构进行调查认定：

（一）设立互联网企业、投资及投资咨询类企业、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织吸收资金；

（二）以发行或者转让股权、债权，募集基金，销售保险产品，或者以从事各类资产管理、虚拟货币、融资租赁业务等名义吸收资金；

（三）在销售商品、提供服务、投资项目等商业活动中，以承诺给付货币、股权、实物等回报的形式吸收资金；

（四）违反法律、行政法规或者国家有关规定，通过大众传播媒介、即时通信工具或者其他方式公开传播吸收资金信息；

（五）其他涉嫌非法集资的行为。

点评：这条基于过往的经验，明确定义了可能涉嫌非法集资的行为，设立不能吸储的企业来吸收资金，做类似资产交易管理的平台吸收资金，商业活动中以回报承诺来吸收资金，通过公开传播吸收资金等。未来基金销售、保险销售、融资租赁、投资咨询、资产交易、资金互助社、互联网平台等可能涉嫌非法集资的机构都会受到重点监控。

8、明确了可以采取的处非调查措施

第二十一条　处置非法集资牵头部门组织调查涉嫌非法集资行为，可以采取下列措施：

（一）进入涉嫌非法集资的场所进行调查取证；

（二）询问与被调查事件有关的单位和个人，要求其对有关事项作出说明；

（三）查阅、复制与被调查事件有关的文件、资料、电子数据等，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备等予以封存；

（四）经处置非法集资牵头部门主要负责人批准，依法查询涉嫌非法集资的有关账户。调查人员不得少于2人，并应当出示执法证件。与被调查事件有关的单位和个人应当配合调查，不得拒绝、阻碍。

点评：这条是及时雨，未来处置非法集资牵头部门可以依据本条例，对涉嫌非法集资的企业采取调查、询问、查阅信息、封存、查询账户等措施。处非牵头部门执法有法规可依了。

9、清退非法集资相关收入和代言费

第二十六条　清退集资资金来源包括：

（一）非法集资资金余额；

（二）非法集资资金的收益或者转换的其他资产及其收益；

（三）非法集资人及其股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他相关人员从非法集资中获得的经济利益；

（四）非法集资人隐匿、转移的非法集资资金或者相关资产；

（五）在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益；

（六）可以作为清退集资资金的其他资产。

点评：这条很犀利、很实用。非法集资的资金不管你转换成什么资产了，比如房产、汽车、股票理财、首饰、奢侈品等，都会被依法追缴。所以，不要幻想资金改头换面成其他形式，监管就查不到，无法处置了。资金总有来处，也有去处，未来对于重点涉嫌非法集资企业的资金路径的监控将更加严密。如果数字人民币推广开来，数字人民币经过的所有人和机构的路径都会被精准溯源，这对于处非资金追缴、清退有莫大的好处。

从非法集资中获得薪酬奖金收入、代言费、佣金等都将被追缴用于资金清退的来源，这个也非常厉害，不管是明星、还是渠道商、还是机构或企业高管，从非法集资中赚的钱都将依法成为资金清退的来源。这就极大的威慑了从非法集资获得经济利益的人。

10、可关闭涉嫌非法集资的线上流量渠道

第二十七条　为非法集资设立的企业、个体工商户和农民专业合作社，由市场监督管理部门吊销营业执照。为非法集资设立的网站、开发的移动应用程序等互联网应用，由电信主管部门依法予以关闭。

点评：这是里程碑式的突破，现在线上伪装成养老、股票秘籍、返利的非法集资APP非常多，危害非常大，让人防不胜防。其实提供这些涉嫌非法集资APP分发的应用市场和渠道都是应该负起责任来的。

不仅是用于非法集资的企业要被吊销营业执照，那些为非法集资提供流量的线上网站和APP，都将被电信主管部门依法关闭。未来为这些非法集资APP提供分发和触达客户的流量平台也将被监管关注。

四

地方金融监管工作未来向何处去

风起于青萍之末，浪成于微澜之间。

过去几年，各省纷纷出台《地方金融监管条例》，从省级层面补充了针对7+4机构的监管法规空白。本次的《条例》，虽然仅是针对处置非法集资，但是它在防范、协同、科技等方面的先进理念，对未来几年地方金融监管工作具有非常深远的影响。

处非条例在省市区层面的落实还有很长的路要走。首先，要明确处非牵头部门，这个部门是否具有强有力的职权，对于推动处非条例落实至关重要。其次，要在省级有较高层级的部门牵头制定处非条例落实的细则，比如和其他部门的协同、跨监管领域信息的集成、协同作战、执法操作指引、各种监管场景和异常风险的解决方案等，这样地方金融监管部门更容易参考和落实，这个对于在省市区的落实至关重要。再次，需要重点加强地方金融监管的执法队伍的建设，并围绕处非和地方金融监管执法，建立省级层面细则的执法条例。最后，需要重视和关心处非和地方金融监管的同志们，省市层面需要从科技系统、人员发展、人力和财务资源配备上予以务实的支持。

未来地方金融监管部门将会依据《条例》，加速推进与横向部门的协同机制的建设，在这方面，一些地方已经走在了前列。山东威海地方金融监管局充分融合威海地方社会综合治理体系，赋能6000名网格员进行非法集资的监测预警、宣传教育和风险排查；重庆市地方金融监管局和重庆市市场监管局建立先证后照的登记机制，对于失联企业、空壳企业的协同排查机制，对“长期停业未从事经营活动”金融领域市场主体清理工作机制等；上海市地方金融监管局和上海市市场监管局、网信办、文旅局、通管局、公安局、中央金融管理部门在沪派出机构协同监控和管理金融广告，上海市市场监管局对金融广告进行日常监测和对违法金融广告进行快速处置，上海市网信办、文旅局将督促新闻媒体单位加强对于金融广告的发布审查，上海市通管局将停止涉嫌违规金融广告的网站的互联网接入。

地方金融监管信息系统未来将从风险监测到风险处置发展。地方金融监管部门监管的7+4机构数量多达200万家，统计和监管起来非常不容易。在地方金融监管协同和监测系统建立之后，通过监管科技防范金融风险，通过企业画像精准识别高质量主体，识别区域和行业风险，实现监管报送的自动填报、自动汇总、联动处置，将是地方金融监管未来的重要方向。例如，广州金融风险监测防控中心共监测全市122436家企业，发现风险企业1549家，覆盖11个区和“7+4+1”类地方金融业态，实现对地方金融风险监测全覆盖，该中心已经支持深度监测风险功能，基于区块链、人工智能和大数据的预警功能，基于资金监管和统一清算的停止投资者开户、冻结资金风险处置的功能。

合规端的建设也提上日程。在国外，一些发达的金融监管机构不仅拥有监管系统，也需要在相关企业系统内部部署合规端插件，合规端和企业的财务、人事、资金、业务系统关联，监管策略可以直接通过数字化方式下达到企业并生效。监管端和合规端的数字化统一，是数字化地方金融监管的未来。

最后，苏宁金融研究院提供面向地方金融监管的系统培训和专业顾问服务，欢迎沟通。联系人 孙扬，微信号sunyangnj。