农村闲置土地调研报告
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篇一：关于进一步盘活闲置土地的调研报告
一、土地闲置原因及存在问题
土地闲置和粗放使用现象由来已久，成因复杂，现阶段闲置土地主要存在以下几个问题：
1、供地不及时造成土地闲置。一是政府征地难度加大。政府在征地过程中，不少农民因对土地价格、补偿标准、利益分配等问题有存有异议，影响和干扰征地工作，以致政府无法如期供地，造成不少建设用地闲置。二是缺少建设用地指标。与企业签订合同后，因缺少建设用地指标，没有向用地单位供地，以致一些建设项目搁置，不少农田已进行前期开发难以有效利用。
2、违规用地造成土地闲置。在配置土地资源时， 还缺乏一套科学合理的用地定量机制，造成少数企业批多用少，而一些有发展潜能、成长型中小企业急需工业用地得不到解决。少数企业审批土地以“圈地”为目的，已供土地建设容积率和投资额未能达到规定要求， 造成建设用地部分闲置。个别用地单位以办企业名义审批建设用地，实则为了倒卖土地。据了解，目前还缺少一套有效的闲置土地收回措施，特别是对时间跨度大、情况复杂企业的闲置土地，处理办法不多，如中大、富鸿集团等。
3、部分区块土地利用率不高。随着城区规模的不 断扩大，企业用地存在多批少用现象，厂房楼层低，厂 区面积大，有的还在厂内种起了庄稼，有的搞起了厂内 公园，土地粗放使用。有些企业建筑体量小，建筑密度 和容积率相对较低，一定程度上造成土地资源浪费，如 浙江星丰科技有限公司等。
4、村留地未能有效利用。除安置小区闲置土地外，全区一些村留地未得到充分开发利用，对城市形象造成一定影响。其主要原因是：一是资金问题。一些集体经济相对薄弱的村，没有能力自主开发村留地，往往采取以上补下方式交给开发公司开发，但在利益分配上与开发商协商时间过长，进展相对比较缓慢。二是规划问题。一些村留地建设项目与建设规划缺乏衔接，项目审批环节或计划立项时间过长，使村留地处于长期闲置状态。
5、闲置土地处置难度大。一是土地权属因素。土地使用权归业主所有，对新批的工业用地，可以强制要求达到每亩150万元投资强度、容积率1.0以上和绿地率20%以内的规定，但对原有用地，要增加投资强度或提高容积率，缺少制约措施。二是土地政策因素。涉及土地政策和法律法规多，控制曰趋严格规范。而闲置土地和利用率不{的土地大部分为银行抵押或是层层转让，“身份不清”利益关系复杂，要改变土地用途或改变经营结构，受多种因素影响。三是土地成本因素。近年来土地价格飞涨，给政府收购整合带来成本压力。
原因分析：
1、企业自身原因，造成闲置。因规划用地面积较大，需要分期建设，但项目施工进展较慢，造成用地局部闲置。有些项目因企业自身资金运作困难，开发产品市场需求量发生变化而不适应扩大规模，近期内建设完毕的可能性不大，而造成闲置。据调查的14宗闲置1年以上工业项目用地，其中有13宗为企业因自身原因。调整生产或经营布局，未执行原定建设规划，土地多批少用，造成约525亩土地闲置。
2、市场经济形势变化，企业因故停产或转让，造成土地闲置。由于企业经营不善，导致企业破产倒闭或转让，如浙江华莎驰纺织有限公司转让后造成23亩土地闲置，浙江我武生物科技有限公司89亩闲置。
3、土地管理政策反复，造成土地利用率不高。前几年，土地“瓶颈”问题还未凸现，土地管理政策相对宽松，政府为做大做强企业，鼓励企业多征地，建花园式厂房，土地粗放使用情况严重。工业用地实行投资强度、容积率标准并不高，企业为便于今后发展和减少投资成本，往往按照标准下限，预留了部分土地，厂房建设也趋于低层化，土地利用率不高。个别企业甚至以扩大生产为名多征土地，实际目的却是买卖土地牟取暴利，在转手倒卖的资保造成土地闲置。
4、政府部门招商心切，预审把关不严而导致土地闲置。有些企业项目可行性方案纯属虚构，企业没有正式生产线，厂房建了部分就断了资金链，从而导致局部闲置。如浙江华毅能源建设有限公司建了约100亩标准 厂房无人租，约50亩空闲土地无力开发。德清欧华联 纺织有限公司约10亩土地因出租回报低而停建空置。
二、盘活闲置土地的对策建议
1、提高认识，切实加强对盘活闲置土地工作的领 导。各级要进一步统一思想，提高认识，把节约集约利 用土地作为实现经济社会各项事业可持续发展的重要举 措来抓。强化盘活闲置土地与节约集约利用土地I作的 领导和协调力度。对闲置土地、建筑容积率和投资强度 等情况作一次全面调查，系统掌握可使用的闲置土地的 分布、数量及性质，建立闲置土地资源信息库，为下步 盘活闲置土地工作打下基础。
2、积极做好宣传发动工作，在全社会营造处置闲 置土地的良好氛围。充分利用电视、报刊和网络等舆论 方式，加大宣传力度，增强社会各界对依法处置闲置土 地的必要性和重要性，在全社会营造处置闲置土地的良 好氛围。各部门单位要落实具体措施，深入细致，做好土地使用权人的思想工作，向他们讲清政策要求，争取 他们的主动配合。同时，要注意维护各方的合法权益， 避免不必要的社会震荡。
3、严格用地审批，加强跟踪监管。要严格审查用 地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密 度、从业人员数量，合理确定土地供应量。坚决执行经 营性用地招拍挂出让制度，不断规范土地出让行为，从 源头控制土地闲置现象。进一步加大监管力度，督促用 地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地 的苑⒔ㄉ杷俣龋不断提高土地总体利用率。
4、积极解决困难，及时做好供地工作。要积极开 展土地法律法规的宣传和教育，为征地工作创造良好的 法制和社会氛围。认真总结征地工作经验，深入研究分 析征地工作难点。广泛听取村两委和被征地农民的意 见，对征地工作中人民群众反映强烈的问题，认真加以 研究解决，及时做好供地工作。要切实做好失地农民的 保障工作，合理制订征地补偿标准，解决失地农民的后 顾之忧。要积极盘活存量土地，尽力争取建设用地指 标，为经济社会发展拓展空间。
5、加大执法力度，依法依规分类处置闲置土地。 政府及其职能部门要加大土地执法力度，严格依照德清 县人民关于盘活存量土地的若干意见德政发【201x】43号 文件，对土地闲置超过1年的用地单位征收土地闲置 费;对开发面积不足三分之一或者已投资总投资额不足 25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、 土地实际需求量进行重新评估;对确因无力全面开发， 切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回。要探索 建立收回闲置土地的有效机制，对闲置超过2年的建设 用地，应无偿收回。相关部门要根据清查的情况，坚持 以法为据，严格按照有关法律和法定程序，逐宗研究具 体处置方案，实行一地一策，分类处置好闲置土地。
6、加强引导帮扶，加快村留地开发利用。要高度 重视村留地闲置现象，把村留地开发利用工作作为社会 主义新农村建设的一项重要丁作，认真做好调查摸底工 作，全面搞清村留地闲置情况。加强引导工作，促进建 设项目与城市总体规划相符合。要为村留地开发利用创 造有利条件，帮助村两委研究解决实际困难，加快开发 利用步伐。有关部门要畅通审批渠道，为村留地苑⒗ 用提供快速、便捷、优质、高效的服务。
7、进一步加强对闲置土地的后续管理工作。对已 收回的闲置土地，要依法按照节约集约用地的供地原 则，严格执行建设项目投资强度、容积率、开工期限等 控制标准，在盘活中实现节约集约用地。对土地闲置满 1年、不满2年的，要足额收取土地闲置费，并规定开 发期限，实行跟踪管理，确保落实开发建设。对长期闲 置和利用率不高的土地，积极采取有效措施盘活存量， 提高土地利用率。今后各项建设要优先苑⒗用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地。要加大土地执法力度和 选商引资、开发利用力度，在实行违法用地情况考核的 基础上，把盘活存量土地工作列入工作目标责任制，并 同审批新增用地挂钩，鼓励引导有计划、分步骤地盘活 现有存量土地;对部分地块，要作为调整优化经济结 构、转变经济发展方式、提升城市形象的重要抓手，通过收购、置换或入股联营等形式，加快腾笼换业和开发 步伐，提高土地利用率。要建立规范高效的土地行政执 法体制和公开的土地违法立案标准，加大对违法违约粗 放浪费土地和买卖土地行为的查处力度，全力维护用地 秩序。
篇二：
浙江省余姚市是经济强市，又是资源小市，人均耕地占有量仅0.8亩，土地供给与建设需求矛盾十分突出。但在国家拉紧土地供应“闸门”期间，余姚市的各类建设必需用地都得到了有效保证，经济建设仍保持了快速、健康发展的势头。20xx年全市引进外资2.85亿美元，比上年增长13.5%;完成全社会固定资产投入113.8亿元，比上年增长30.1%;全年实现国内生产总值252亿元，比上年增长15.8%，经济综合实力排名继续在全国百强县(市)前20位之列。在贯彻落实国务院严格土地管理、加强宏观调控政策的大背景下，余姚市在用地指标紧缺的状况下，实现了耕地保护和经济发展的双赢。这与余姚市立足土地资源市情，坚持走内涵挖潜、盘活存量、集约利用之路密切相关。
一、主要情况
20xx年4月和10月，国务院相继下发了《深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》和《深化改革加强土地管理的决定》，并在全国范围内冻结农用地转用审批半年以及出台了一系列严防用地反弹的政策措施。余姚市没有消极等待，而是调整思路，努力把落实这些政策作为推进土地集约利用的极好机会。
(一)坚持眼睛向内，认真摸清闲置土地底数。
针对一些企业盲目圈地、闲置浪费土地的现象，余姚市坚持眼睛向内，着力挖掘内部潜力。20xx年9月，余姚市以丈亭镇为试点，市委、市政府下发了《关于在全市开展盘活存量建设用地提高土地利用效率专项治理活动的通知》，在全市开展了盘活存量、提高土地利用效率的专项整治活动。通过查阅建设单位用地档案、实地踏勘、分析核对等方法，基本摸清了全市建设用地闲置现状。全市共有闲置土地面积5210亩。造成这些土地闲置的主要原因：一是原行政划拨性质、原集体使用性质的建设用地闲置计1500亩，主要是已搬迁空置的政府办公楼、卫生院、废弃学校校舍及生产队库房、硬化晒谷场、水泥预制厂、集体所有性质倒闭企业厂房等。二是已办出让的国有建设用地闲置共计1660亩，主要是近年来征而未用或建设投入未达到出让合同约定标准的企业用地。三是已办农转用征用手续，但未办具体项目供地的共计2050亩。这些项目中有的是项目已落实但后续建设资金跟不上而被搁置，有的是城市规划调整原因所致，还有一些城市道路、绿化等公益性用地因不落实建设主体单位而未及时办理供地手续。
(二)依法处置，想法设法从内部挖掘潜力
存量建设用地类型多样、成因复杂，如何盘活存量土地，要依据土地管理法律法规，区别对待。
一是明确政策，依法查处。对违反土地出让合同，征而未用超过两年以上的土地，依法无偿收回，并优先安排给符合国家产业政策、急需和高效的建设项目。对征而未用一年以上不足两年的，收取土地出让金总额20%的土地闲置费，并督促企业限期开发建设。该市有一家台资企业，在20xx年年底征用某镇土地11亩，原计划上新项目，后因企业人事变动延误了产品开发，加上市场行情变化，新上项目用地搁置两年多，市有关部门依法收回这宗土地后，出让给一家急需用地的外资企业。通过依法查处，一批即将到闲置期限的企业正在加紧开工。
二是依法引导，行政托管。在国务院开展土地市场治理整顿的紧急通知下发后，余姚市结合市情，制定了《关于鼓励转让出租闲置厂房和鼓励企业建造多层厂房的意见》，对行政划拨、原集体使用的废弃建设用地，积极引导业主通过平等协商、自愿有偿的方式转让空置厂房，同时市有关部门利用税收政策鼓励企业翻建、改建原有厂房，提高土地利用率。全市通过这一政策的实施，促进建设用地流转1312亩，租赁和拍卖闲置厂房113500平方米。另外，对个别征用土地面积较大的企业，虽未到闲置期限，但一时又无力开发的企业，以及按合同约定分期建设，建设周期较长且粗放用地的企业，市有关部门主动与企业协商，订立托管协议：“对目前尚未开发的土地由政府暂时有偿收购，约定一年内如企业发展确需用地，归还土地，一年内企业确实无力开发，按协议将托管土地转让给其他企业。”如富仕电器公司20xx年征地120亩，已建成部分办公房和一条生产线，还有80多亩土地待开发，经与企业协商同意，政府托管40亩地。如果在20xx年年底前，企业达不到开发要求，将自动放弃土地使用权，由政府处理。这样既盘活了企业存量土地，又促使企业加快了土地开发节奏。行政托管既保证了企业用地需求，又遏制了企业的圈地行为，提高了建设用地的利用效率，可谓一举两得。
三是把握进度，抓好试点。为切实把内部挖潜文章做深做透，并把握好进度与质量，从20xx年9月起，余姚市抽调市直有关部门组成工作组，选定丈亭镇作为试点，并取得突破，依法收回国有闲置土地143亩，政府托管40亩，盘活存量土地500多亩，处理各类闲置用地33亩。
二、闲置土地的成因分析
余姚市通过对闲置土地的调查发现，造成企业未按合同约定开发建设用地的成因大体分为四类：
一是土地征收价格偏低，盲目圈地。征地价格一般由土地出让金、劳动力安置费、征地补偿费和地上附着物补偿费四部分构成。前几年，为了招商引资，各地竞相减免政府的出让收益、压低征地补偿费吸引投资。在鼓励企业做大做强的同时，实行多征地多优惠的政策，由于开发商获得土地使用权的价格过低，直接刺激了开发商盲目征地圈地的欲望。虽然有的开发商一时无开发项目，但认为征地不吃亏，于是大量圈征土地。这是造成建设用地大量闲置浪费的原因之一。
二是用地标准控制不严，造成粗放用地。前几年，开发商征用土地，只要凭立项文件，就可以到土地部门申请用地，企业用地多少同企业的生产规模、注册资本、实际需求及资金实力，都没有严格的审核规定。一些效益较好、实力较强的企业，新增项目用地往往是一次性规划，一次性征收，再分期建设，造成大部分被征地块不能按时开发建设，土地利用效率低。
三是地方政府利益驱动。在土地出让收益分成上，大部分归地方政府所有。地方政府为了多增加地方财政的收入，千方百计出让土地，土地出让越多，地方财政收入也就越多。在某种意义上说，地方政府在经济利益驱动下，纵容甚至鼓励企业多圈地，也是造成闲置土地产生的一个重要原因。
四是企业变故闲置，土地执法监管乏力。部分企业在申报用地批准后，因企业内部变革，市场变化，使征用土地难以开发。但这与土地部门片面强调服务发展，重审批，轻监管有一定的关联，尤其是对征而未用的闲置土地，基本上处于放任状态。虽然国家颁布了《闲置土地处置条例》，土地出让合同中也有明确的用地设定条件，但真正能严格监管起来的不多。如浙江海龙化纤有限公司是一家生产化纤涤纶长丝的民营外贸企业，前几年，产品供不应求，为扩大规模，企业于20xx年年底征用土地96亩。然而，由于20xx年年初塑料市场行情发生变化，原料价格一路飓升，同时，国家加强宏观调控，控制银行信贷规模，导致企业无法按原计划开发建设，已征土地除了填塘渣、打围墙之外，不敢再投资建设，造成项目搁浅，土地抛荒。而时隔两年才被发现，可见在审批后的管理上还存在着较大漏洞。
三、做好闲置土地管理工作的几点建议
随着经济和社会的不断发展，人们对资源紧缺性认识越来越深刻，闲置土地处置工作越来越引起人们的重视。盘活存量土地，集约利用土地，潜力巨大。
一是盘活存量土地必须从供地源头抓起，严格控制项目用地规模。企业新增建设用地，不能像市场买菜那样，想买多少就给多少。余姚市丈亭镇有一家生产家用食品加工机的小家电企业，注册资本仅为500万元，20xx年企业年销售额达3500万元，20xx年年底一次性征用土地120亩，这样的企业用地规模很难保证不造成土地的闲置和浪费。可喜的是20xx年国家拉紧土地供应“闸门”，并颁布了项目用地标准，提高了用地“双控”指标，余姚市政府也从市情出发，提出投资500万元以下企业不单独选址供地，企业用地规模同企业注册资本有机挂钩等政策措施，从源头上为防止出现“盲目供地”、“粗放用地”行为，起到了积极的保证作用。
二是切实加强对企业用地的全程管理。总结这几年土地管理工作，国土资源部门往往重土地报批，轻土地管理;重征地服务，轻用地监管。尤其是对企业依法批准用地以后，是否严格按照土地出让合同约定条件开发利用，更是缺乏严格的监督和管理措施，造成企业不按合同要求开工，土地闲置浪费。为加强对建设用地的全程监管，近年来余姚市国土资源局对新增建设用地，经依法批准供地后采取了先发给临时土地使用权证，项目开发建设竣工后，经国土资源部门验收，符合土地出让合同规定的条件，方可换发正式的国有土地使用权证。对验收不合格的，责成限期改正，或按合同规定条件让出已征土地，否则严肃追究土地使用者的违约责任，加强了对建设用地的监督管理。
三是适度提高土地取得成本。我国正在朝市场经济发展，土地价格也应适应市场需求，实现资源市场优化配置，提高企业用地成本。同时建议国家开征土地使用税，用经济手段治理多占用土地现象，使一些企业不敢任意闲置浪费土地。闲置用地不仅要追究行政违约责任，同时还要付出昂贵的经济代价。
四是依靠基层，明确责任，制定合理的闲置土地处置鼓励性措施。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出，“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”。乡镇党委、政府对本地区的存量建设用地的情况最了解，企业项目的引进、土地征收、开发建设等，都是通过乡镇党委、政府组织实施的，只有充分调动乡镇政府盘活存量用地的积极性，才能有效地盘活存量土地。余姚市政府采取了三项措施：一是建立盘活存量建设用地考核机制，把盘活存量建设用地工作列入乡镇工作目标责任制，作为“一把手”年度政绩考核的重要内容。二是盘活存量建设用地同审批新增用地挂钩，盘活存量建设用地经考核验收不合格的，不办理新增建设用地项目报批。三是建立合理的收益分配机制，依法收回的闲置土地和协商回购的企业用地，优先满足本乡镇急需的建设用地项目;处置闲置土地收取的土地闲置费和土地出让金收益市和乡镇政府实行3：7分成，大部分留给乡镇政府，作为乡镇财政收入，以此激发乡镇盘活存量建设用地的积极性。
