城市轨道交通社会调查报告 《城市轨道交通蓝皮书

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2022年11月18日，交通运输部科学研究院及社会科学文献出版社等单位共同在京发布了《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》。

近年来，强台风、强降雨、洪涝、山体滑坡等恶劣天气易发多发，给城市轨道交通运营安全带来重大威胁，城市轨道交通运营安全风险增大，运营突发事件的社会关注度越来越高。2021年，北京、广州、济南、郑州、太原等城市遭受暴雨和淹水倒灌灾害，不但影响了线路的正常运营，还造成了较大的财产损失，郑州地铁720暴雨灾害事件造成重大社会影响，给我国城市轨道交通运营安全和应急管理敲响了警钟。如何做好应对各类自然灾害的应急准备，全面提高灾害防御能力，是一项长期、复杂、艰巨的任务。同时，新冠肺炎疫情继续影响城市轨道交通正常运营，绝大部分城市仍未恢复到疫情之前的客流水平，城市轨道交通行业既要做好安全生产和疫情防控等任务，又要千方百计吸引客流、节约能耗和降本增效，给行业管理和运营生产带来极大挑战。

安全是发展的根基，也是城市轨道交通必须保障的最基本服务。本书重点对我国城市轨道交通运营应急管理体系进行系统梳理，对城市轨道交通运营单位的应急能力开展系统调研，总结在落实行业相关要求方面的经验和做法，分析存在的问题和差距，致力于反映我国城市轨道交通应急管理的现实情况，探讨在保障运营安全、提升应急能力和推进我国城市轨道交通应急能力现代化方面需要完善的相关工作。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2020~2021）》指出——2021年全国城市轨道交通平均客运强度为0.48万人次/公里日，客运强度同比增加0.03万人次/公里日，增幅6.7%。然而，与2019年的0.78万人次/公里日相比，仍未恢复至疫情前水平。

2022年11月18日，交通运输部科学研究院及社会科学文献出版社等单位共同在京发布了《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》。

蓝皮书指出，2021年，全国城市轨道交通平均客运强度为0.48万人次/公里日，客运强度同比增加0.03万人次/公里日，增幅6.7%。然而，与2019年的0.78万人次/公里日相比，仍有较大差距，恢复情况不甚理想。从线网情况来看，线网平均客运强度超过1万人次/公里日的有6个城市，依次为深圳1.39万人次/公里日、广州1.31万人次/公里日、上海1.16万人次/公里日、西安1.11万人次/公里日、北京1.09万人次/公里日和长沙1.00万人次/公里日。此外，成都、重庆、杭州、兰州、南昌、南宁、郑州、武汉、南京、福州、合肥、厦门、天津、沈阳、长春15个城市客运强度也高于全国平均水平。

从线路情况来看，2021年线路客运强度最高的是广州地铁1号线4.10万人次/公里日，随后依次是广州地铁2号线3.20万人次/公里日、广州地铁5号线3.01万人次/公里日、西安地铁2号线2.94万人次/公里日、上海地铁1号线2.76万人次/公里日、广州地铁3号线2.59万人次/公里日、北京地铁5号线2.57万人次/公里日、北京地铁2号线2.47万人次/公里日、上海地铁8号线2.4万人次/公里日和北京地铁10号线2.25万人次/公里日。2021年客运强度超过0.7万人次/公里日的线路105条，占总线路条数的37%。据不完全统计，全国228条城市轨道交通线路中（不含有轨电车），客运强度超过3的有3条，大于等于1小于3的有61条，小于1的有164条。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出——推动绿色低碳发展是城市轨道交通运营高质量发展的关键环节

2022年11月18日，交通运输部科学研究院及社会科学文献出版社等单位共同在京发布了《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》。

蓝皮书指出，2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”是我国的重大战略决策，城市轨道交通是大容量公共交通基础设施，也是耗能大户，是引导低碳出行的骨干交通方式。绿色低碳发展是行业面临的历史性任务，也是城市轨道交通创新发展的重大机遇，事关可持续、高质量发展大局。要采取管理优化和技术改造并举措施，协同推进客运服务管理和运营线路节能降耗。构建基于云平台、大数据的能源管理平台，作为信息共享、系统互联、“供-用-管”协同一体化的智能化管理手段。探索应用双向变流牵引供电系统、专用轨回流系统、地源热泵、光伏发电等绿色新能源，推进车辆永磁同步牵引系统、车站高效节能通风空调系统、直流集中供电智能照明系统，建立具有更高节能减排水平的智能能源管理系统。

深入研究乘客出行规律，尤其是高峰期和平峰期客流的时间、空间分布规律，以安全运行、高效运营、优质服务为前提，构建网络化运营管理平台，研发高效运营组织模式，实施网络化运能运量的精准匹配，降低列车空驶率，提高列车满载率和乘客便捷舒适体验，实现客运服务质量和节能降耗指标的双达标。

同时，新冠肺炎疫情持续造成影响，乘客对出行方式选择也在发生变化，公交、地铁等公共交通工具使用频次降低，轨道交通客运量减少，车站商业和传媒广告经营收入也大幅下降，利用多种方式提升城市轨道交通吸引力是未来的发展重点。应加强运营线路客流状况专题评估，充分利用大数据等技术手段，对城市人口密度、线路沿线人口和岗位综合密度以及客流出行方向、出行强度、出行分布及结构等进行评估，明确潜在客流及需求。以政策为引领，改善与公交和慢行系统的交通衔接，优化发车间隔和综合服务水平，吸引轨道交通客流。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出——要高度关注极端天气下的运营安全防范与应急处置

2022年11月18日，交通运输部科学研究院及社会科学文献出版社等单位共同在京发布了《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》。

蓝皮书指出，近年来，暴雨、台风等极端天气频发，给城市轨道交通运营安全带来挑战。随着新建线路的开通和向郊区延伸，线路周边环境更加复杂，运营安全面临的风险越来越高，主要体现在进水可能导致车站、区间水淹风险；车辆段、地面线路及高架线路周边种植的树木容易被强风吹倒可能导致损毁地铁设备设施；结冰、冰雹等可能导致桥梁、钢轨、线路出现断裂，严重影响运营安全。

《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》指出：一些领导干部在北方常年干旱的环境下失去了对重大洪涝灾害的警惕性，对全球气候变暖背景下极端气象灾害的多发性、危害性认识不足，严重缺乏风险意识和底线思维；对城镇化发展进程中的安全风险缺乏调查研究，不知道风险在哪里、底线是什么，应急准备严重不足，以致灾难来临时江心补漏、为时已晚。

综合来看，在我国城市轨道交通仍然快速发展的情况下，面临极端天气频发的客观事实以及应急管理体系薄弱和应急能力不足的短板，今后一段时间如何保障极端天气下的运营安全防范及应对，相关的政策研究、技术研发、产品装备等将是未来的发展热点。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~202

2022年11月18日，交通运输部科学研究院及社会科学文献出版社等单位共同在京发布了《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈；以城际铁路和市域（郊）铁路等轨道交通为骨干，打通各类断头路、瓶颈路，推动市内市外交通有效衔接和轨道交通四网融合，提高都市圈基础设施连接性贯通性。从目前情况来看，城际铁路和市域（郊）铁路仍然是引导都市圈城市协同与集约发展的短板，北京、上海、广州、深圳、南京、重庆、西安等城市聚焦城市轨道交通与城际铁路和市域（郊）铁路的协同发展，从铁路与地方协同推进改革创新、枢纽体系建设、技术装备研发、运营组织创新等方面持续推进。综合来看，在运营组织方面，跨线运营、快慢车运营、灵活编组等将是未来的发展热点；在技术装备方面，开发统一兼容的列车和信号系统，建设多网共用的检修基地等也将逐步推广应用；投融资改革、存量资产盘活利用、站城融合、客货运业务拓展等新业态也将得到快速发展。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出——城市轨道交通运营应急管理法规体系逐步完善，需要继续强化应急预案编制、应急资源布局、应急能力评估等工作。

2022年11月18日，交通运输部科学研究院及社会科学文献出版社等单位共同在京发布了《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》。

蓝皮书指出，2019年以来，交通运输部先后下发了《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号）等系列文件和标准，对城市轨道交通运营企业应急预案、应急演练、应急处置、应急能力评估等工作提出了明确要求，旨在加强城市轨道交通全过程应急管理，提升综合应急能力。

目前各运营企业结合自身运营生产实际需求，基本落实了政策文件对于应急预案体系搭建、应急预案演练实施、客流监测预警、行车客运关键环节应急处突、应急资源布局与应急能力建设等相关要求；在应急预案处置卡设置、技术或设备创新辅助应急处置决策、应急联防联控机制建设、多样化手段强化应急能力培训等方面也展现出了诸多亮点，很好地体现了政策文件对于运营企业应急管理的科学指导与正向推动作用，也体现了运营企业对于政策文件的深度思考与主动作为，协同实现双向共赢。

同时，各城市轨道交通运营企业在政策文件落实过程中还存在预案科目与岗位作业标准界限划分、智能化客流实时监测预警手段、“站点基地”三级应急点建设、应急能力评估标准体系等方面还存在不同程度的实施难点。未来，随着越来越多的城市轨道交通逐渐进入网络化甚至超大规模网络运营阶段，需要进一步从风险监测关口前移、精细化管理、全过程闭环管理持续完善应急预案体系建设，从三级线网应急架构设置建立健全应急能力评估标准和体系，从不同城市、不同网络、不同制式探索政策文件差异化要求，从数字化应急管理进一步打通上下层、前后方应急指挥，更大程度上实现实时监测预警、数据共享、辅助决策、处置联动，全方位提升城市轨道交通运营企业综合应急能力。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出——城市轨道交通行业应切实完善应急管理体系，强化应急准备、优化应急救援队伍、完善应急资源配置、健全协同应急机制。

现代应急管理理论认为预防与准备环节是应急管理的关键，而且应当贯穿在应对突发事件的全过程。预防和准备是做好应急管理最经济、最有效的办法，是事半功倍的工作，且直接影响后续处置阶段的质量。《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出，基于风险分析的应急准备就可以实现精准识别风险点，有针对性地制定预防措施，并确保措施的有效性。

《生产安全事故应急条例》（国务院令708号）明确要求城市轨道交通运营单位应当建立应急救援队伍；《城市轨道交通运营期间安全评估规范》（交办运〔2019〕84号）第八条提出：线网应具备“站点—区域—基地”三级应急点结构，实现人员、物资的统一配套设置；《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出，各轨道交通运营单位应及时分析目前应急救援队伍存在的问题，在满足国家相关文件要求的基础上，切实建立符合各地特点的专、兼职应急救援队伍，切实提升应急处置效率。

城市轨道交通运营单位在建设“站点—区域—基地”三级应急点结构及专、兼职救援队的基础上，对设备、工器具等应急资源进行合理有效的配置、存储、管理和调用，并建立有效的协同应急机制，能够对突发事件的处置起到事半功倍的效果；《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出，协同应急机制不单单指与110、119、120等部门的协同应急机制，有条件的也应与当地隧道局、桥梁局、电气化局等单位签订应急救援抢险协议，通过此类方式切实提升企业应急抢险能力。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出——城市轨道交通企业应不断完善极端天气灾害的监测手段，落实风险评估，强化风险防控措施，建立健全监测预警体系。

随着全球气候不断变化，极端天气如暴雨、暴雪、台风等对城市轨道交通运营安全带来重大威胁，可能造成设施设备损毁与乘客伤亡。城市轨道交通企业通过研究典型极端天气发生特点和分布规律，采用多种针对不同类型极端天气的监测及预警手段，加大监测力度，提高预警精度，建立健全风险防控体系。

城市轨道交通企业充分分析各类极端天气对运营的影响，除采用常规的天气预报服务和专业气象预报服务，也通过内部实时动态监视和专业设备监测等途径实现有效监测。已有部分单位通过应用信息化手段完善气象监测手段，如上海城市轨道交通气象辅助决策系统、广州地铁气象信息显示终端、深圳地铁精准气象服务系统等，通过技防、人防相结合，有效提高本单位的监测水平。基于极端天气的监测水平日益提升，城市轨道交通企业通过网站及社交媒体信息、气象专业设备及系统预警、气象部门或机构报道信息和企业内信息传递实现气象信息预警，并针对各类气象设置分级预警与响应。

针对目前行业内存在监测手段先进性不足、监测预警信息精准性不足、气象监测类专业服务及专业设备不足等问题，未来将通过与气象部门深度合作、与相关方联防联控，探索通过大数据、云计算等科技应用，完善监测手段实现监测数据精细化，通过多种预警信息实现应急响应高效化，并加大专业设备投入，强化主动防御措施，共同推动城市轨道交通气象风险管控能力和水平提升。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出——城市轨道交通企业应持续优化应急决策及处置机制，提升极端气象灾害应对能力

台风、暴雨、洪涝等多种气象灾害对城市轨道交通运营都会造成一定影响，如果处置不及时或处置不当，势必会导致严重后果。城市轨道交通运营企业结合行业特性，建立健全极端天气和重大风险研判机制，量化预警和应急响应启动指标，规范预报预警信息发布，建立健全预警与应急响应联动机制是应对极端气象灾害的必要措施。

相关城市轨道交通企业在贯彻落实国家及本地相关规章政策要求基础上，结合自身原有规章制度，针对气象灾害导致出入口关闭、车站关闭、区段停运、线路停运、线网停运等应急处置措施，重点调整或新增应急决策机构（岗位）与决策启动时机（条件），简化汇报审批环节，充分授权一线岗位，综合判断及果断决策执行车站现场、区段、线路、线网等关闭停运处置措施，快速遏制灾害的扩展。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出——如何应对气象灾害是城市轨道运营安全的一项重要课题

近年来，“厄尔尼诺”和“拉尼娜”异常气象频现，极端气象灾害趋于常态化，社会各界对城市轨道交通的关注度越来越高，各级政府部门高度重视城市轨道交通运营安全监管，保障城市轨道运行安全是城市轨道交通企业的首要任务。

城市建设规划方面需要关注城市轨道交通防洪薄弱环节，合力化解城市轨道交通洪涝风险。一是城市更新改造规划要更多兼顾城市轨道防洪能力，景观美化等不能削弱城市轨道交通防洪涝能力，沿线绿植的选种要兼顾地面线路列车运行安全限界；二是市政道路改造要统筹考虑既有城市轨道线路的防洪基础标高，防止路面抬升而降低城市轨道防洪能力，或将城市轨道防洪基础设施纳入改造计划；三是城市轨道规划、设计选址要充分论证防洪涝、风暴潮等影响，从源头规避洪涝风险区， 特别是填海区、大型城改区域的线路要重点关注，这些区域可能存在新规划调整而提高了场地原标高的情形，降低了先期规划建设的地铁车站防洪标高，形成防洪涝风险点。

从制度层面明确各场所公园、停车场等场所以及商业、物业建筑群、土木工程场地等单位的属地防洪责任与管理要求，为城市轨道运 营安全保驾护航。随着城市发展进程，城市轨道交通网络规模快速扩张，城市轨道交通线路与各行各业设施交集融合，形成了一个庞大的地下空间网络，各关联环节的防洪涝短板势必威胁城市轨道交通安全，而城市轨道交通企业约束相关方的力度有限。结合当前情况，可以采取以下措施：一是推动既有合建口的防洪问题整改，合建口主要包括地铁车站与周边商业、物业等外部建筑相连接的区域，含关联建筑物的地面出口、风井、采光井、下沉式广场等；二是制定并严控后续新合建口的防洪标准与准入制度，防洪标准要不低于地铁车站出口的防洪设计标准，在连通接口协议签订、工程设计阶段及开通验收环节严格把关；三是推动相关部门制定城市轨道交通关联物业建筑的防汛设施标准与管理规范，明确属地防汛安全管理责任，协助指导地铁合建口防汛安全，关联的物业建筑主要包括地铁车站周边商业城、公共交通枢纽（汽车站、火车站）、过街通道等，通过接口管理协议、日常工作例会等措施建立防汛联动责任。

针对灾害早期预警、信息推送、避难指引、自救互救等，建议推广、采用先进防汛安全科技装备，体现数字化防灾理念，提升城市轨道交通极端灾害应对能力。针对乘客避难指引，持续做好安全宣传，通过地铁媒介做好公共气象预警信息发布，积极配合属地街道开展宣传与应急演练，充分利用地铁自媒体在气象灾害预警期间发布避难指引信息，如官方微博、App等，做好乘客避难指引宣传。

《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告（2021~2022）》指出——日本、美国等国家应对城市轨道交通极端天气灾害的做法值得关注

借鉴篇整理了水淹、飓风和暴雪等自然灾害造成的城市轨道交通运营事件，从基本情况、处置措施、启示等方面对案例进行分析，提出了城市轨道交通自然灾害事故的预防措施和应急处置建议。在水淹灾害方面，应充分考虑极端降雨持续的情形，重点加强防水设备设施建设，同时建立健全水灾预测、预警和救援管理体系；在气象灾害方面，应提高气象预警信息发布的准确性和防御体制的牢固性，加大卫星通信应用和电力设备维护、修复的力度。并指出应高度重视自然灾害事件应急管理工作，对城市轨道交通各个阶段的安全风险进行综合性评估，进而有效防范、降低自然灾害造成的影响。