老小区调研报告(探索城市老旧小区治理新经验)

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作者：吴新星（苏州大学中国特色城镇化研究中心、东吴智库研究员）

党的二十大报告中强调，要“健全城乡社区治理体系”“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”“增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”。城市老旧小区见证了改革开放以来城市建设和发展的历史，如何提升老旧小区治理服务效能，是关系到在城市这一场域中能否实现中国式现代化价值目标的重大问题。

目前，城市老旧小区呈现出人口老龄化叠加基础设施老化的“双老化”特征，社区基层党建、环境营造、协商共治、服务供给等方面面临着建设任务重、治理资源少等问题。这些问题大致可以分为物质与社会变迁的客观挑战和社区治理服务的主观瓶颈两类。

从物质与社会发展的客观性看，城市老旧小区面临的挑战包括以下方面：一是因建成年代比较久远，老旧小区的道路、外墙、绿化、楼道等均出现了不同程度的破损，路面坑洼不平、雨污管道淤塞、路灯缺失破损等问题较为普遍，物质空间日益老化。二是城市老旧小区中的“原住民”年龄逐渐增长，部分社区65岁以上人口占比甚至超过30%。原有中青年居民搬出小区，外来人口通过购房、租房迁入，社区由“熟人社会”转向“陌生人社会”，社区居民的异质性增强，民情日益复杂。社区人口的老龄化决定了养老服务是城市老旧小区社区服务的重中之重，而受益于周边的基础教育资源，老旧小区居民的托育服务需求也逐渐高涨，提升老旧小区“一老一小”民生服务供给能力已是迫在眉睫。

从社区治理服务的主观性看，城市老旧小区治理服务存在的瓶颈聚焦在以下方面：一是社区治理的顶层规划和治理创新项目的品牌影响力不足；二是碎片化创新较多但制度机制的创新升华有待加强，经验推广普及较难；三是社区民主治理主体结构不健全，民主议事项目建章立制不足，治理机制运行不顺畅；四是老旧小区改造任重道远，养老服务亟待完善，生活服务亟需提升；五是物业管理服务局限于“四保”，公司经营能力偏弱，物业服务模式有待创新。

由于城市老旧小区治理服务内外挑战的现实紧迫性，近些年学术界和实务界对此问题的关注度日益提升，成为继过渡型社区之后的新的热点问题。国家层面，住建部推出了城市老旧小区更新试点工程，民政部门也始终强调加强城市老旧小区的组织建设、治理提升和服务供给。地方层面，各地将老旧小区的更新改造、治理优化列入了民生实事项目之中，开展了一系列的探索，也积累了一定的经验。

以笔者深度调研的江苏省苏州市姑苏区沧浪街道为例，街道下辖21个社区，绝大多数小区为建成于上世纪80、90年代的老旧小区和里弄老房社区，涉及到的上述治理服务的内外挑战较为突出。为了补足老旧小区日益突出的治理服务短板，沧浪街道在以下方面开展了一系列工作：一是推进“根系工程”，强化社区党建引领功能。实施社区“一社一品”党建为民服务项目，推动社区系列问题的解决，以社区党建大联盟整合社区治理服务的资源，借助主题行动党支部打造特色领域服务项目，通过海棠花红阵地建设推进社区服务空间载体标准化建设。二是探索“民主议事”，推进老旧小区改造民生工程。常态化开展“社情民意联系日”活动，对小区安全、环境卫生、邻里关系等各类问题，通过现场办公会形式明确责任主体和解决方案，并开展跟踪督办。桂花新村等社区探索建立系统性的居民民主协商机制，就社区改造、养老互助等问题集思广益、共建共享。三是推广“五社联动”，推进社区服务社会化专业化。街道以社区为单位，以社会组织为支撑，社会工作者为专业力量，社区志愿者为辅助，社区慈善资源为补充，形成了爱心济困、贴心助老、丹心护幼、热心助残、知心帮妇的惠民服务品牌项目，服务居民10万余人次。四是建设“红色物业”，推进小区物业服务全面覆盖。街道全面梳理老旧小区物业管理现状，联合姑苏区住建、城管等部门，通过多种路径、多元模式实现了辖区内老旧小区的物业管理全覆盖。金狮河沿5号小区成立小区自管小组，在社区指导下建立了各项规章制度，确立了自管小组决议落实跟踪机制，就规模较小的老旧小区物业管理探索了较好的解决办法。

沧浪街道的实践只是当前各地探索城市老旧小区治理服务新经验的一个缩影，整体具有“样本”价值，部分做法具有“样板”效应。以沧浪街道为研究样本，结合中国式现代化提出的新要求，笔者认为当前城市老旧小区治理服务应在以下方面探索新的经验。

第一，聚焦美好生活需要，确立民生至上的治理理念。要深度分析当前城市老旧小区居民的人口结构、需求结构，围绕居民的美好生活需要的客观需求和主观感受，开展党建为民服务活动和“一社一品”等年度项目，把有限的社区治理服务资源用在解决居民“急难愁盼”的突出领域，不搞形象工程、盆景项目。注重从居民真实生活需求出发，构建政府有效主导、市场有力运营、社会有机协同和公众有序参与的社区综合体共建格局，实现社区综合体中公共服务、商业服务和公益服务之间的良性互动。

第二，强化创新型建章立制，健全社区治理服务机制。社区治理体系应按照以基层党组织为领导核心，以居委会为基础，业委会、物业公司、社会组织、驻区单位等共同参与的思路展开。核心是要明确社区“两委”在社区治理中的中心主导地位和职责，推进居委会的规范化、标准化、信息化建设，重点关注社区社工队伍的建设问题，在培养全科社工的同时，侧重社区青年干部的培养，打通社区工作人员的职业发展通道。以现有民主协商实践为基础，总结提炼“社情民意联系日”“居民议事会”“小区自管”的制度、机制、流程、评估、监督等相应的规范，充分借用人大、政协民主制度的政治优势，建立社区治理民主协商的制度体系。社区网格化治理要坚持以问题为导向，突出为民服务主业，开展“网格代办”等服务，不能困于巡办考核的“内卷”和“空转”。

第三，整合多元共治主体，推进美好社区共同营造。强化小区业委会的建设，在业委会组建的过程中，街道、社区要加强指导和主导，推动小区党支部、业委会、物业项目部按程序交叉任职、相互协同。发挥社会工作站联动功能，整合枢纽型、资源型、支持型、专业服务型等社会组织的各自优势，形成社区治理的资源链、服务链和创意链，形成社会工作站与社区居委会两者之间既有分工又有合作的良性格局。以共同营造现代社区共同体为目标引领，整合规划、设计、建筑、景观等专业力量和社区居民、居委会、业委会、物业公司、驻区单位、基金会、社会组织、专业社工等自治共治力量，推动多元主体主动自发参与社区环境改造和空间治理。

第四，聚焦“一老一小”，建设全龄共享生活共同体。要格外关注社区养老服务供给问题，在老旧小区改造、美丽宜居城市建设等工作中注重对养老服务场所和设施、社区人居环境的适老化改造，在现有养老体系基础上进一步完善分布式、多功能、专业化的社区养老服务设施，探索开展“时间银行”、互助养老等养老模式。加强3岁以下婴幼儿人口统计，分片区规划建设与服务人口相适配的社区托育服务载体，鼓励社区与社会组织合作，吸纳专业儿童服务组织，开展支持性儿童家庭服务。基层街道可开展家政服务需求调查研判，引导家政企业按需制定服务供给菜单，建立便捷畅通的社区消费评价机制，鼓励家政企业与社区托育、养老服务等机构合作，促进居家养老、育幼和社区助餐等服务融合创新。

第五，提升物业服务能力，探索“物业城市”片区管理。积极探索数字赋能物业管理的新路，加强智能物联网在小区建设管理中的应用，创新打造智慧物业平台，为老旧小区生命财产安全提供智能化保障。近些年，深圳、厦门等地探索了“物业城市”模式，各地可借鉴此经验，将老城各片区整体作为一个“大物业”，面向本地有较好资质的国有物业管理企业及有此经验的区外物业管理企业，实行专业化的服务总包、模块化的服务划分，通过专业化的城市空间运营、公共资源经营、城市邻里经营来增加物业企业的收益。2021年住建部等十部门联合发文，明确鼓励有条件的物业服务企业向养老、托幼、家政、文化、健康、房屋经纪、快递收发等领域延伸。可由物业管理企业为主，街道或社区给予一定的补贴，利用小区内的闲置空间或社区功能空间，打造“物业+社区服务站”，将物业服务工作融入到社区工作之中，在物业服务中增加社区居民服务。

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