“陆海统筹，保护优先”理念下海洋环境污染治理新格局

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海洋覆盖着地球表面近70%的面积，孕育了数以百万计的物种，是人类生命的摇篮。海洋具有区域面积广、流动性强的特点，因此，与陆地相比，其污染往往具有很强的隐蔽性，不易为人们察觉。然而，随着人们生产活动的不断增强、对海洋资源的多样利用、对海岸地带的开发开拓，海洋生态系统面临着前所未有的严峻挑战。

古语有云，海纳百川。据统计，近海约有80%的污染物来自于陆源生产活动。皮革、印刷、钢铁、染料、化工等工业排放的污水，和沿海密集城市带排放的生活污水，是主要的污水来源。沿海交通运输及海上生产活动则构成了另一主要污染源，船舶油污污染和海上油气开采造成的油污难以分解，危害性大，已经造成了海洋生物栖息地的严重损害。此外，随着近年来对海岸带的开发，围填海现象严重，施工及海砂采挖等对自然岸线破坏较大。

海洋环境污染与经济发展及海洋的开发利用。从历史上看，我国海洋环境治理大约经历了三个时期：第一个时期是新中国成立后到80年代初，这个阶段我国对于海洋的开发能力还比较弱，对资源的利用比较初级，主要包括渔业和盐业，经济发展与海洋污染之间的矛盾并不突出，问题也往往仅限于个别地区的小范围污染；第二个时期是1982年到2017年。80年代初我国已经意识到了海洋开发、陆源污染、船舶污染和海上油气开采可能带来的环境问题，以应对污染为核心制定了《海洋环境保护法》，其后随着工业化和沿海城市的快速发展，海洋污染日益凸显，发展与保护之间的矛盾不断加深，与之对应我国海洋环境保护法也出现了较大变化，法律制度不断完善，形成了多部门分工协作治理海洋污染的局面。第三个阶段则从2018年开始到现在。随着党的十九大提出新发展观念，我国海洋环境保护进一步向海洋污染防控与生态保护并重的方向发展。同时，党和国务院机构改革对海洋管理和海洋环境监管进行了重大调整，海洋环境保护进一步调整纳入生态环境部门的统一领导监督之下。

在当前时期，海洋环境保护从单一污染源向多污染源转变，从单纯以防止污染为主逐渐向污染防治和海洋生态环境并重，从以陆定海的传统到陆海统筹、保护优先的统筹发展观成为了历史新趋势。在“陆海统筹，保护优先”的新格局下，海洋污染防治工作呈现出了以下几个新特点：

一是强调陆海统筹理念。这里指的是在环境标准的制定上，综合考虑海洋陆地环境，特别是在入海河流、入海排污口和海岸带等交汇地带，统筹考虑环境质量要求，考虑陆源污染对海洋生态系统和资源环境的影响，构建以海洋环境承载能力和近海水域质量目标为核心的管理体制。

二是确立保护优先原则。海洋环境污染的一个重要根源在于无序的开发活动。过去在海洋特别是海岸带管理中，资源开发往往压倒了保护目的，围填海、破坏自然堤岸等往往缺乏合理的环境影响评估，而一旦海洋生态系统遭到破坏，则在短期内难以恢复。保护优先，就是强调近海及海岸带开发活动中，将保护的目标放到更重要的位置，平衡资源开发与环境保护之间的关系。

三是明确整体保护思路。过去海洋环境管理和陆地环境管理之间空白和冲突并存的情况得以改善。海洋环境与陆地环境统一纳入生态环境部门监管，在制度上将导致环境影响评价制度、排污许可制度、区域限批等重要环境制度的进一步整合，在适用保护标准上也将更趋一致。

四是弥补污染防控短板。当前海洋环境保护在传统管控范围外，逐渐增加了基于生态红线的海洋生态保护、自然岸线保护、海漂垃圾治理、农业面源污染等多个新的制度领域。这些新制度覆盖了原来海洋环境保护的空缺和短板，使海洋环境保护覆盖面更广，针对更多问题进行更深化治理。

五是加强海洋执法整合统一。过去我国海上长期存在多支执法队伍，尽管经历2013年整合，在海上形成了以中国海警为主、地方海洋执法力量为辅的局面，但直到2018年机构改革，海上执法得以进一步整合。《海警法》目前已经进入征求意见阶段，相信其出台将对海洋执法起到更好的规范作用。

在以上述特征为代表的新格局下，我国海洋环境保护将迎来新时代。同时，我国海洋环境保护将面临着三个方面的巨大挑战，其应对措施是否及时到位将极大影响当前我国海洋环境保护的成效。

其一，当前我国海洋环境保护整体法律制度仍保留着以污染防控为主的格局，这与当前生态保护与污染防控并重，坚持生态环境保护的理念不完全契合。污染防控的目的不仅仅是氮、磷、无机盐、石油等污染要素浓度下降，更重要的是维护海洋生态系统的健康和完整性。因此，海洋环境保护必须在根本理念上进行转变，将海洋生态系统保护和生物资源保护纳入海洋环境保护的整体框架中进行治理的整体设计。

其二，海洋环境保护需要作为环境保护的一个部分予以考虑。海洋环境保护的法律制度及标准规范等必须考虑与环境领域其他法律法规进行衔接，而其他领域法律如果涉及到海洋环境，则也应当将海洋环境纳入考虑。如此，才能进一步提升法律的整体保护力度。

其三，当前的海洋生态生物保护与非生物环境保护割裂仍然明显。然而，海洋环境是一个整体，本底环境的变化必然导致生物资源的变化，而生物资源的减少，如过度捕捞，也会对周边环境产生巨大影响。当前制度体系设计中将二者分离的情况，必然导致保护效果的递减。

总的来说，在当前倡导海洋命运共同体、生态文明建设、国家治理体系和能力现代化的背景下，海洋环境治理进一步向综合化、整体化发展是一个必然趋势，这种综合化将是在机构明确分工、加强协调下的以解决问题为核心的更广泛层面的协调机制构建。同时，在当前进一步加强生态环境保护的总要求下，相信对于海洋污染对生态系统累积效应、生物多样性方面的重视程度将不断加强。（作者系都柏林大学博士、上海海洋大学讲师）