进京访存在的问题(缓解越级访进京访问题调研思考)

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随着**县改革发展的不断深化，群众信访出现了许多新情况、新问题，它所涉及的时间跨度大、领域多，情况非常复杂。对此，县委、县人民政府予以高度重视，尤其是2008年书记大接访，通过采取各种措施，化解了一部分矛盾，解决了一部分群众的合理诉求。但客观地讲，当前我县信访形势仍然严峻。是什么原因导致如此局面呢？笔者认为，信访渠道不通畅，信访人违法上访，乱作为，政府相关部门拖延、推诿、敷衍，甚至不作为是导致我县信访渠道不畅，局面混乱的主要原因。除此之外，对违法上访、屡教不改信访人予以依法处罚之力度不够也是原因之一。

一、基本情况

2008年，**县信访局收信访件1800余件，上访人数（含重复信访）10000余人。这些信访件由县信访局分别交办、转送政府相关工作部门。按理收到信访的相关工作部门应当按照《信访条例》的规定是否受理，均应书面回复信访人并通报信访局，之后按法定期限拟出处理意见并书面答复信访人。如果信访人对政府相关工作部门作出的信访事项处理意见不服的，可在法定期限内请求作出处理意见的上一级机关复查，信访人对复查意见不服的，仍可在法定期限内向作出复查意见的上一级机关请求复核。这就是《信访条例》规定的“三级终结”程序。如果信访人对复核意见不服的，仍以同一事实和理由提出请求的，信访部门和其他机关以及政府相关工作部门不再受理。然而，从我县的具体情况看，在交办、转送的1800余件信访件中，约有180余件是基本按《信访条例》“三级终结”程序办理和操作的，其比例只占10%，也就是说，大约有90%的信访件没有按照《信访条例》规定的程序办理、操作。这些信访件积压在相关工作部门，形成信访渠道堵塞。对此，信访群众意见极大。由于我县信访工作量大，涉及的领域多，情况复杂，加之相关工作部门对信访事项拖延、推诿、敷衍、失职，导致信访问题牵扯了县委、政府主要领导的精力，一定程度上影响了我县社会经济全面、健康、协调发展。此外，目前采取的对信访人越级访，进京访劝返接回工作在方法上存在弊端，社会管理成本高，法律效果和社会效果不好。

二、原因分析

由于信访渠道不畅通，直接导致信访“三级终结”的法定程序形同虚设，绝大多数信访人由信件访变为走访，如我县某局2008年收到信访局转送信件30余件，如今只1件回复，且回复的内容仅20余字，极不规范，极不负责。《信访条例》规定，信访人提出信访事项，一般应当采用书面、电子邮件、传真等书面形式，信访人采取走访形式提出诉求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；

多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，且代表人数不得超过5人。应当说，《信访条例》的规定是明确的、具体的。然而信访人不知法、不懂法、不守法的情况是相当普遍的。如信访人为解决自已的诉求，径直到县政府找县长或分管副县长已成家常便饭；

采用集体访的人随意聚集政府广场，已成一道“独特风景”，人们见怪不怪。信访人曲解《信访条例》也大有人在，他们错误认为，解决自已的诉求，管他有理无理，走信访这条路来得快，一是给领导施加压力，解决问题容易一些；

二是即便越级访，甚至进京访有人接送，费用不由自己掏腰包，何乐而不为呢？于是一而再、再而三，导致越级访，进京访越演越烈，形成恶性循环。对越级访、进京访被接回人员的后续处理工作不到位，解决信访人诉求的措施未跟上；

对多次违法上访人员本应给予治安处罚，但由于执法部门对案件管辖、法律适用等存在分岐和疑虑，导致处罚不力。

综上，笔者认为，信访人违反《信访条例》之规定乱作为，政府相关工作部门拖延、推诿、敷衍甚至不作为，对违法上访被接回的后续处理工作不到位、不及时、是导致我县信访渠道不畅通，信访秩序混乱，越级访、进京访，居高不下的直接原因。

三、对策

（一）畅通信访渠道，切实落实信访“三级终结”制。《信访条例》第32条规定：对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以上处理，并书面回复信访人：

1、请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他相关规定的予以支持；

2、请求事由合理，缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；

3、请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。

从以上规定，我们不难看出，信访人的诉求除《信访条例》规定不予受理的情形外，都应由承办信访事项的政府相关工作部门受理，并书面回复信访人。受理后按规定时限，根据信访人的诉求分别按照《信访条例》第32条规定的三种情形作出书面回复意见。信访人如不服，可按《信访条例》的相关规定申请复查、复核。

（二）加强信访督查。对政府相关工作部门人为的拖延、推诿、敷衍甚至不作为行为，县信访局要及时通报、督促其纠正错误，改进工作，提高效率。其不负责任的行为要让部门知晓，领导知晓。对问题突出的单位和部门，要及时提出对相关责任人行政处分的书面意见呈纪检、监察部门，建议给予行政处分，法律既规定了信访人的权利和义务，也规定了政府相关工作部门的权利和义务，大家都应当遵守。信访人违法上访应处罚；

承办信访事项的直接责任人拖延、推诿、不作为的应予处分，这是法律平等原则，也是宪法原则，必须遵守。

（三）对违法上访人员的处理。信访人在信访过程中，凡违反《信访条例》第18条、第20条之规定者，均应认定为违法上访。这其中包括：信访人的诉求已被受理，政府相关工作部门正在办理过程中，信访人越级访、进京访；

信访人不到有关机关设立或者指定的接待场所；

信访人相互串联，操纵他人上访，集体上访推选代表不符合《信访条例》规定等等。对违法上访人员怎么处理呢？笔者认为，对违法上访情节较轻的予以治安警告；

情节较重的予以治安拘留；

屡教不改的，呈报劳动教养。对三级信访终结后，信访人继续上访的，属无理上访，视其情节分别应予以治安警告、治安拘留、呈报劳动教养。

四、需说明的几个问题

（一）关于治安处罚的管辖问题。《信访条例》第4条规定：信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理，分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合原则。从这条规定中我们对属地管理可以理解为信访人的诉求应就地解决，信访人违法上访应就地疏导、教育。那么、信访人上访过程中违法上访，触犯治安管理处罚应由谁处罚呢？《信访条例》第47条规定：违反本条例第18条、第20条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评和教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。这里的警告应当是“属地管理、就地疏导教育”的公安机关作出违反治安管理处罚。2008年3月13日，遵义市中级人民法院、遵义市人民检察院、遵义市人民政府法制办公室、遵义市公安局、遵义市司法局、遵义市信访局联合行文，发布了关于规范信访行为维护正常信访秩序的通告。该通告第5条规定：对信访人在信访过程中实施的违法犯罪行为实行属地与属人相结合的原则处理。这就是说，**县的信访人在信访过程中违反《信访条例》第18条、第20条规定，触犯治安管理处罚法，**县公安局可以对违法者实施治安处罚；

构成犯罪的，**县司法机关应当依法追究其刑事责任。

（二）关于治安处罚的案由问题。信访人上访过程中违反《信访条例》第18条、第20条之规定的，可根据治安管理处罚法第23条以及公安局的相关规定确定案由。笔者趋向定“扰乱机关工作秩序。”

（三）关于紧急情况下对可能越级访、进京访的信访人所采用的稳控措施的合法性问题。就信访工作而言，时下有人对我县目前采取的稳控措施提出质疑。《信访条例》第27条规定：对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，有关行政机关应当在职责范围内依法采取措施，防止不良影响的产生、扩大。此外，公安部79号令，即公安机关信访工作规定第7条第3款也作出了相应的规定。根据这些规定，笔者认为，我县目前采取的信访稳控措施是有法律依据的，是合法的。

五、几点建议

（一）建议由县“信访维稳六人小组”牵头，尽快召开有公、检、法、司四长及公安局分管法制副局长、法院行政庭庭长参加的联席会议，对如何处理违法上访人员形成共识。有共识才有合力，有合力才能推进工作，才能缓解当前的信访工作压力。

（二）建议县人大常委会对我县《信访条例》的贯彻落实情况实施法律监督和工作监督，重点是信访“三级终结”制的执行情况。

（三）建议将信访工作绩效纳入我县公务员考核体系，对在信访工作中作出优异成绩的单位和个人予以表彰和奖励。

（四）建议选派年富力强，熟悉法律的同志到信访局工作，信访接待中心必须严格执行上、下班工作制度，每天必须有2人以上接待信访人，并做好相关工作。

（五）建议加大对全县从事信访工作人员的培训力度，通过培训，使全县各乡镇、各部门从事信访工作的同志能熟悉《信访条例》，做好信访工作，提高工作效率。