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备案审查制度研究

为什么备案审查是一个“富矿”

——《备案审查工作报告研究》“序言”

郑 磊

本文为《备案审查工作报告研究》（郑磊著，中国民主法制出版社2021年版）“序言”，标题为推送时所加。

《备案审查工作报告研究》

郑磊

中国民主法制出版社

2021年版

备案审查是一个“富矿”,不仅是一个内容富矿，饱含着完善宪法监督制度的各项枢机肯綮，而且已经是一个素材富矿，纷至沓来的改革举措，也是充盈饱满的研究素材。全国人大常委会法工委备案审查工作报告，就是其中一类典型的高质量“矿石”。

一、本书是如何形成的

备案审查工作报告所蕴含的，不仅仅是年度有效期的信息；“小步快跑”的批量改革举措，却无不指向宪法制度的基本问题。这需要通过实践信息深加工等基础性工作的持续性积累，来层层剥析和节节推动备审宪法原理实现结构性显性化。

呈现在大家面前的这部著作，是近年来笔者聚焦于备案审查工作报告，持续积累评述性研究，归纳内容线索、拓展研究视角、总结方法尝试而系统整合成的一部备案审查研究专论。

2017年12月，全国人大常委会首次听取和审议法工委备案审查工作报告，自此备审年报逐年审议开始成为常态并形成制度，不仅实现了备案审查工作的“显性化”，而且集中实现了备案审查素材的官方“显性化”，使备案审查研究成为有米之炊，促进相关研究交流和理论实务对话有的放矢。合宪性审查、备案审查，正是笔者一直关注的人大制度、违宪审查、宪法学方法论等议题的中国交汇点，蕴含在备案审查工作报告中的丰富议题和丰富素材，于我自然是有吸引力的。

然而，对于法学研究而言，在内容上和方法上，这都是一类新素材。笔者的尝试和积累，首先从各年工作报告的“概括评述”研究开始。对2017首份备审年报的评述，尤为“概括”，或许当时只是应约对重要事件的单次评析，侧重对总体工作轨迹及其走向的宏观梳理和勾勒评述，借机将关于宪法监督的比较法梳理和中国议题等的思考积累，围绕备审年报这样一项概括性素材展开一次整体对应性的评析。2018年第二份备审年报再次在常委会上报告，所呈现的信息更为丰富、更为具体、更为结构性，于是单次事件评述相应转向更为统计化、更为线索化、更为结构化的评述研究。两份评述受到了各级人大等备案审查工作者和研究者的关注和鼓励，这表明对备案审查工作报告所承载的信息进行深加工、系统展开描述性研究，对于理论和实践，均是有需求和意义的，备审年报“有待深挖”，不是一句空话。于是，原本或许是偶发性的自发评析，明确地朝着方法自觉的系统性评述研究进一步尝试，即更为体系性地展开素材梳理和结构整合，更为学理性地回溯到宪法基础理论层面的关照、更为思辨性地注重功能设定和方法反思。由此形成了方法导论、概括评述、分项评述等为主体研究结构的本书体例，求教方家。

“第一部分 导论”，开篇对各部分备审年报研究中所运用和尝试的方法专章进行了概括和反思，形成本书的方法导论。在第一章章名中，以“深描”简称方法主体，以“宪法图景”言明研究宗旨。

“第二部分 概括评述”，由四章分别对应2017年至2020年备案审查工作报告的概括评述构成。以工作报告结构体例为体，以其内容线索为用，展开系统的梳理、描述、凝练，进而体系性、建构型地表述之。

“第三部分 分项评述”，三个章节分别选取备案审查的基本功能、审查对象和方法线索等分项主题为例。第六章依托对备审年报中基本功能语词调整更新的梳理，描述并凝练备案审查基本功能的逻辑结构。第七章依托对年报案例所覆盖的审查对象之类型及其变化的梳理，描述并凝练备审对象范围的特征。第八章的分项主题较为特殊，是以备审年报的研究方法本身为主题，依托对备审年报内容线索梳理中所运用之方法的阶段性概括,归纳并凝练了备案审查研究的五大线索。

“第四部分 英文评述”，收录了2018年、2019年两份年报的概括评述的英文转载版。备案审查蕴含着丰富的中国宪法制度特色，也是法学研究国际交流、讲好中国故事的一个“富矿”，China Law（《中国法律》），是司法部唯一指定送各国司法部、国际相关组织和各国驻华使领馆的刊物，该刊连续多年全文翻译转载了概括评述。本书获授权收录，一则是从一个侧面积累备案审查研究英文文献尝试，二则呈现中国备审故事的国际交流轨迹。

“附录 桃李评述”，选录了指导学生进行备案审查研究的三篇文章和一组短文。前三篇文章是所指导的“备案审查研究小组”团队同学进行概括研究时锚定某个分项议题，如选择合宪性审查对地方人大备案审查的影响、部门规章备审中的人大功能、备审年报鼓励性意见的溢出效应等主题，聚焦展开习作训练形成专论。附录4“众评2020年备审年报”的一组短文则来自“备案审查研究小组”2021新年读书会九篇主题报告中的五篇分项评述。

二、如何使用这本书

前述关于本书如何形成的学理轨迹和结构脉络，也体现出其原理和功能上的一些特点，例如，描述性研究同方法上的反思相结合，体系性的概览评述同聚焦性的分项专论相结合，学术研究同教学训练结合。这些特点恰为阅读和使用本书提供了一些线索。

本书通过对备案审查工作报告信息的深加工，以描述性研究为基础，概括了特征、梳理了线索、凝练了原理、表达了疑问，作出了批评，给出了建议，相关命题，数量可观、体系呈现。然而，备案审查工作报告所蕴含的信息和价值，并没有为已有的研究所穷尽。对此，本书研究除了阐述了一系列命题，为进一步研究积累了深加工信息并提供了反思的靶子之外，其所尝试的方法、线索、结构、功能等，或许可以为进一步的备案审查研究提供参考，这正是笔者试图通过“序言”展开的讨论。其中，本书的结构设置本身，也是备案审查研究方向的一项分类尝试。

在备审年报的研究方法上，笔者在运用尝试基础上，凝练了由“结构-内容-功能”构成的“三阶体系化描述法”，结构体系，以备审年报的结构体例为起点，旨在使各类研究素材和信息获得纲举目张地安置，形成年报评述知识的外观体系；内容体系，以经梳理、概括、甄别、对比得出的各项内容重点为基础，旨在呈现各自意义脉络和相互的制度关联，形成年报评述知识的实质体系；功能体系，以备审年报的功能设定和理论定位为切入点，旨在形成起承转合来自理论检视和实务检验之反馈的互动渠道，形成年报评述知识交互的动态体系。三者既是由浅入深的研究步骤、可循序渐进的操作手册，也是在不同阶段据不同需求可单独选用的研究视角。三阶方法是年报评述的方法基础，综合体现在概括评述、分项评述的各章中，因而本书设导论，开篇专章阐述之。

概括评述，顾名思义，首先是指对各份备审年报的总体性评述，其次是指其典型体现了年报评述研究三阶方法思路的基础架构。四章概括评述，无不从备审年报的形式结构入手，评述的结构同之不同程度地体现出隐约对应性。四章的内容线索是其实质和重点，第二章围绕2017年首份备审年报，以备案审查工作报告的推出以及其中首次官方披露的审查建议反馈情况变化作为备案审查工作“显性化”的风向标，由此切入梳理，以“鸭子浮水”-浮出水面-出水之后的时间轴为纲，以经由备案审查达至合宪性审查的制度定位以及启动要件审查-实质性审查的双阶原理框架为内容线索。第三章围绕2018年备审年报，概括出“全覆盖”-“体系化”-“人大主导”内容体系，其中体系化程序正好由“备”、“审”、“纠”、“联”四字诀凝练其四大板块，由此开始尝试以内容线索为纲的关键词体系写作体例。第四章围绕2019年备审年报，遴选“全覆盖——审查基准——衔接联动——基础设施”四条内容线索十六个方面展开结构性考察，并以合宪性审查“不见”“不散”为余论反思性描述之。第五章围绕2020年备审年报，通过“全覆盖——审查方式——审查基准”三条内容线索十个方面展开结构性考察，应对同丰富举措并行增速呈现的分歧问题，文末增加了疑问阐述的幅度和尺度。

英文评述，是本书一个特殊部分。China Law期刊的这些英文转载，从一个侧面体现了中国备案审查制度和研究的国际关注度以及关于此的国际学术交流需求。中外学者和研究机构关于中国备案审查相关法律、规定的翻译已经开始着手，关注领域甚至开始向备案审查案例、相关著述的翻译和介绍拓展。外文备审作品至少具有三方面的意义，首先直观可见的是外宣意义，在“加强备案审查理论研究”、“加强对备案审查工作的宣传”这些备审年报来年工作安排中的常用项的延长线上，自然可推出，加强备案审查的国际传播和学术交流；其次是研究意义，除了通过学术交流对外译介以及运用功能比较法为备案审查工作提供制度借镜外，在不同的语言语境、制度语境中介绍交流，其前提是全面体系的、清晰的理解掌握，这本身就是提升备案审查研究的方向和动力；再次是实践意义，“一带一路”的法律实务指向本国法律法规等时，备案审查就不仅仅是一个制度背景议题。各类语言的备案审查作品，不久将会越来越多，其中译介是基础工作，交互式的研究交流、相互借镜将成为主体工作，备审年报评述研究或许正是两者之间一个连接点。

桃李评述，要传递的信息是，备案审查研究还是一个研究生指导的“富矿”。第一，备案审查蕴含丰富饱满的各类议题，可供博士硕士乃至法学初学者、跨学科关注者选择关注和研究的主题，从具体的案例评析、事件评述、某个特定的制度环节机制细节到抽象的宪法基础原理，从规范分析到制度实效的法社会学分析，乃至到回溯到基础原理的法哲学追问，从初阶到进阶不同难易的不同内容类型的议题一应俱全。第二，备案审查呈现出量大面宽涉及各类部门法的丰富素材，学术训练循序渐进的各个阶段，都可以在这里找到素材群和训练场。第三，这也是可以在学术积累同时产出成果的领域，有待研究、难易不一的丰富议题叠加有待深加工、不同难易梯度的大量素材，使得但凡是带着体系感的问题意识的扎实梳理，即使是学术训练成果，也已经有效地接入到在共同体研究的学术积累中。对此，附录中选录了已公开发表的三篇博硕士习作以及一经公开推送即受关注的一组主要出自硕士同学的年报短评，均是例子。换言之，备案审查工作报告研究极大地丰富了研究生指导领域和法学教学素材，有的放矢的备案审查研究训练可以有效培养备案审查研究人才和实务人才，这是加强备案审查能力建设的基础环节。附录遂以“桃李评述”为题，取意这是一个博士硕士研究生同学在学术训练过程中亦可成果成蹊的领域。

三、备案审查工作报告的双重研究意义

我们正处于在法治轨道上推进治理体系和治理能力现代化的洪流中。各项指向优化国家治理效能的改革举措接踵推出，我们无从拒绝或回避对之进行基于法治原理的观察和评判。如何对之作出实事求是的法学评价、既不附和也不无视既有现状，如何从中甄别、凝练符合法治原理的内涵形成制度完善的规范素材，如何保持和发展法学方法的自觉，这些追问，或许构成了“什么是你的贡献”之问的新时代面向。

备案审查工作报告的出现和制度化，也正是在此意义上具有双重研究意义的典型素材。首先是内容和素材意义的富矿，这一直观的研究价值已如前所述。

其次，还有方法意义，这是同样重要且基础性的研究意义。法学的评判，围绕规范、聚焦事实，从规范到事实的演绎式方向是其基础和主导。备案审查工作报告总结本年、计划来年，集中披露了各类改革举措、备审案例、工作思路，“重大改革于法有据”式的演绎式评判在备审评述研究中仍然是基础；与此同时，如何从丰富的举措、案例实践中归纳总结去发现规范，为制度机制的建构完善凝练发掘规范要素并提供规范方案，是当前备审年报研究较多侧重的另一类基本功能，这就同时进入了法政策学的思考。于是，这项研究在规范与事实之间的往返顾盼，较之传统的法教义学、法释义学，会呈现出更多样态，从而体现出法律评判和制度完善交融并行的复合式研究样态。

备案审查工作报告研究，为此复合式研究提供了一个典型的演练平台。举例而言，备审年报研究正是以法律评判和制度完善并重的复合功能为基本定位来设置具体的功能结构，以描述性方法为主，以信息挖掘为基础作用，通过反思型的建构性思考，为进一步发挥规范引导、制度完善作用来发现、建构并积累规范素材。一如法治和改革总是在与时俱进中相得益彰，制度建设内在地包含规范性与社会适应性，两者彼此牵制、辩证统一，总是在法与时转中达至平衡。

编辑排版丨王梦雨

审核人员丨蒋秋怡

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