专项债券工作总结(——各地区工作经验总结)

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作者：泓创智胜hczs

地方政府债券自2009年开始试点发行，2015年随着《预算法》的修改实施而正式起步，至今已经13年。新增专项债券的规模从2015年的1000亿元，到2022年已发行超过4万亿元，逐步成为了地方政府最主要的建设资金来源。

2022年专项债券的规模达到了历史新高，与此同时政策又面临较大的变化，包括两部委对项目的共同审核，对债券资金支出进度的严格要求，下半年项目投向领域的增调，两部委多批次的项目申报等等。面对经济环境和政策要求的变化，各地有从容也有不适应。泓创智胜根据近年对多省份的市场调研情况，对各地专项债券工作中的一些好的经验做法做了简单整理。

一、制度层面

1、建立评审体系

建立评审体系，包括制定明确的项目评审标准和评审程序。早的省份在2018已经建立了统一的省级评审体系，部分省份自2019-2020年也相继建立了省级评审体系。

首先是 制定完善的项目评审标准并执行，并且跟随政策的变化，不断优化评审标准。标准明确，一是可以弥补评审人员专业领域知识的欠缺，避免个人因素评判干扰，确保发行项目符合政策、制度及实际情况。二是有利于指导基层的项目准备和申报工作，确保工作稳妥有序，规范开展。建立系统的评审标准后，即使政策发生变化，也主要基于原有政策的延续和调整，相应的项目准备工作只需要微调；如果没有统一的标准，省、市、县区、项目单位各级对于项目的具体要求都有各自不同的理解，再加上政策的变化，会导致项目申报质量差距较大，与现行政策差距过大，内部沟通消耗巨大，两部委的评审通过率较低，整体专项债券工作事倍功半。

其次是 建立规范成熟的评审流程，部分省份的经验包括：

（1）项目按投向领域进行小组划分， 邀请省级行业主管部门参与各组评审，保障项目评审的专业性；

（2）不断丰富评审专家队伍及其经验。已建立评审体系的地区，很多评审专家都具有多年的项目评审经验，不仅专业，还保障评审的高效率，一周时间可以集中评审约2000个项目。不仅如此，有些省份还会 邀请中债登、沪深两所等发行机构参与本省的评审工作。

（3）评审方式不断优化。各地现有的评审方式包括不限于： 基础审核、重点项目（领域）评审、特定行业评审、发行机构评审等，单轮、多轮、抽审、实地调研、首发项目前置审，续发项目跟踪审等多种评审方式。

（4） 评审信息公开，并从省级层面对项目进行调整指导，给予及时修改的机会。信息公开是专项债券的特有属性，从资料到发行，到建设内容与资金等的调整，到项目运营债券存续期的信息披露，都要遵循依法公开披露的基本原则。

2、建立考核管理体系

专项债券工作是长期持续的工作，而非仅仅是项目申报阶段一次性工作，建立考核管理体系非常必要，体系应该是立体和全方位的。可以考虑从资金管理、项目建设运营期管理、项目形成的资产等多种角度去考核，考核的指标和方法可以包括项目成熟度、资金支出进度、地方综合财力、债务率、项目事中与事后绩效评价等。

通过考核系统，促使项目单位、主管部门、县区地方关注真实项目，加快支出进度，规范项目建设运营，督促项目收益上缴偿债等。

目前好的经验做法是： 建立考核管理体系之后，定期组织人员对已发行项目进行调研、检查、回头看，及时总结经验；额度分配与项目实施考核结果挂钩；资金管理实行专户管理等。

3、规划引领项目

财政部和国家发改委是政策的制定者，省级财政和发改部门是政策的具体执行者和工作管理者，虽不负责具体的项目，但是面对政策的变化，省级层面对于重点领域、重大项目的规划引领极其重要，可以借鉴的经验有：

2022年下半年专项债增加了能源领域的“煤炭储备设施”投向，此类项目基层很难有资源申报， 有的省发改委在第一时间组织能源局等省级相关单位，在省级层面规划申报项目建议。

有的省级财政与发改部门，会根据对政策的判断， 提前引领规划重点支持方向和领域，指导市县进行做好项目准备。

进入2022年，专项债券的申报工作已经常态化，有些地区应对多批次的申报，工作压力加大。建立完善专项债券工作流程和机制，是做好常态化债券组织申报工作的基础。一是财政、发改部门要完善内部各相关部门的工作职责，确保在专项债券相关工作中各司其职，统筹有余，二是要建立财政部门、发改部门、项目单位、主管部门等的工作流程，确保每一部门在申报工作中职责清晰，运作顺畅。

部分省份有自己的节奏， 在建立评审体系的前提下，对项目进行滚动申报，有的采取常态化申报评审，有的采取定期组织申报评审。这样从上到下节奏很好掌握，面对两部委的申报通知，仍然可以从容面对。同时鼓励各单位 对项目应报尽报，不人为设限，一方面项目库储备充足，另一方面保障成熟项目及时上报。

有的省份会分阶段把控项目成熟度。申报阶段把立项、用地、环评等手续设为前置，保障项目的可行性合规性；评审入库后在发行阶段对项目成熟度及开工手续方面进行发行前审核，这样既给了项目手续完善的时间又保障了资金下达后快速投入项目建设。

二、项目实操层面

1、多部门协调配合

对于基层来说，专项债券项目申报是需要多部门协同、分工明确的一件常态化工作。首先需要 财政与发改部门的有效协同，对项目单位从顶层进行指导，整体统筹项目申报工作；其次其他要素部门各司其职为项目前期推进做好要素保障；最后项目单位能够积极落实，加快推进最终提前做好准备，实现项目前期完备等资金，资金下达后迅速投入使用。

2、好的项目重在规划与谋划

专项债项目的申报经历了几个阶段，第一阶段是2018-2020年，专项债规模刚刚爆发，符合要求的项目较多，对项目进行申报资料准备即可；第二阶段是2020-2022年，项目申报进入了谋划阶段。近3年专项债规模持续维持高位，各环节流程越来越完善，审核越来越严格，同时国家两部委开始提前加强项目储备，专项债券项目工作已经不能通过简单组合来完成，2023年及以后，项目申报将进入第三个阶段，统筹规划与具体谋划相结合。有些地区已经开始尝试：

（1）政府层面结合地方十四五规划，兼顾产业发展和民生保障，统筹规划未来的专项债项目方向。

（2）以未来三年为时间周期，设定整体额度目标与项目规划目标。

（3）鼓励各项目单位应报尽报，发改和行业主管部门共同参与项目谋划指导，增强项目逻辑可行性。

（4）财政与发改部门协同推进，项目谋划阶段发改把控建设内容合规性，财政同步参与把控项目收益，同时满足两部委的审核要求。

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