审计局法制审理工作总结(新形势下做好审计项目审理工作的思考)

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原创 张敏 审计观察

新修订的《中华人民共和国审计法》第四十五条明确审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计单位对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，出具审计机关的审计报告。

如何切实做好审计项目审理工作，进一步加强全面审计质量控制，是需要深思和研究的重要课题。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要充分发挥审计的“经济体检”功能，使其在促进依法治国，保障财政经济安全，严肃财经法纪，服务宏观管理和决策，规范权力运行，党风廉政建设等方面发挥积极作用。

随着审计执法力度的持续加大，审计结果公开的逐步深入，一些不容回避的问题再次被提及：在推进依法治国、建设法治政府进程中，审计机关自身如何依法审计，审计机关如何深入提高审计质量，有效防范审计风险，确保审计结论经得起历史的检验。为规范审计权力运行，确保审计机关既依法有效履责、推动依法治国，确保审计权力依法行使，审计机关应当按照审计准则的要求强化审计项目审理。

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审计项目审理的内涵

在依法治国视域下，审计机关要不辱使命，确保审计权力不被滥用，确保审计职能有效履行，就必须搞好审计项目审理。

（一）审计项目审理的内涵

审计项目审理，指审计部门为了保证审计质量，由内部独立的审理机构和专职审理人员，按照一定的原则、标准、范围、内容和程序，对审计组实施审计项目的过程及其结果进行监督和审查，并提出意见的一种内部管理行为。

（二）审计项目审理的定位

审计项目审理的基本定位就是实现质量控制、进度管理、廉政建设、成本控制、结论落实“五位一体”，全方位监控审计权力运行。审计项目审理作为一个系统予以总体监控，通过多部门协同、整体联动，以审理为主线，把提高质量、防范风险、规范权力运行的理念贯穿于审计执法各环节、审计管理各方面，实现质量控制、进度管理、廉政建设、成本控制、结论落实“五位一体”，是对“质量”、“进度”、“廉政”、“成本”、“结论落实”的综合监控，是对审计权力运行的实质性治理。在此定位下，审计项目审理具体实施如下：一是审理审计质量。重点审理审计工作方案、审计通知书、审计实施方案、现场审计资料、审计组审计报告、审计实施后报送有关纸质审计项目资料等关键环节。二是审理审计进度。审计权力运行的各个节点都有进度要求，超出规定时间的，予以预警。三是审理审计成本。实时跟踪审计组的各类审计记录，核实参审人员数量、必要审计时间，据实控制审计成本。

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审计项目审理的方式

为有效监控审计权力，审计项目审理一般实行网上审理、报送资料审理、审计现场跟踪审理相结合的方式。审计项目审理主要依托现场审计实施系统和审计管理系统，坚持网上审理、报送资料审理、审计现场跟踪审理“三措并举”。

一是网上审理。在审计实施过程中，要求审计人员、审计组通过审计管理系统按时打包上传调查了解记录、审计工作底稿、审计取证单、审计组审计报告初稿等电子资料， 实现审计一线、审计后台一体化，便于审计机关领导、法制审理部门实时了解审计现场状况，及时掌握审计权力运行情况，实现全过程监督、实时审理。例如，笔者在进行某县县委书记、县长经济责任审计项目网上审理中发现调查了解不合规、审计查证未按照实施方案进行、审计取证不合规、超出审计时限等问题的，应及时责令审计组纠正，这样既提高了审计项目审理质量，又便于审计组及时依法依规开展审计工作，提升审计项目质量。

二是报送资料审理。现场审计实施完毕， 要求审计组把审计结果类文书代拟稿、审计证据等记载审计权力运行轨迹的纸质资料报送审理。审理人员对照前期网上审理的电子资料进行审理， 审查查证事项是否前后一致，审计实施方案确定的事项是否全部查证，发现问题是否全部披露。

三是审计现场跟踪审理。必要时，法治审理部门可以到审计现场、被审计单位进行审理，核实有关情况。例如笔者在对某市政策跟踪审计项目进行现场跟踪审理，审理人员听取审计组对项目实施情况介绍后，重点审理了实施方案编制的针对性、适当性、可操作性，审计实施方案确定的审计事项是否得到落实，审计取证是否充分、可靠。了解现场审计质量控制方面存在的问题和建议，并针对跟踪审理发现的问题提出了阶段性的审理意见，大大提高了审计效率。

审计项目审理通过网上审理、报送资料审理、审计现场跟踪审理的方式，有利于提高审理信息化水平， 有利于实现审计权力运行的痕迹化，明确审计执法、审计管理各自工作成果，明晰审计执法、审计管理各方责任，有利于防止审计权力运行中的“选择性审计”和“选择性报告”，切实降低审计风险，提高审计质量。

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审计项目审理的程序

审计项目审理一般按照下列程序开展：一是书面记录权力运行轨迹， 按时上报法制审理部门。审计人员在规定时间内编制审计记录，记载权力运行情况，经审计组长、审计业务部门负责人审核后，按时通过网络上传或报送纸质资料给法制审理部门。

二是法制审理部门及时审理， 提出书面审理意见。法制审理部门要在规定时间内审理完毕，提出书面审理意见， 反馈给审计查证部门负责人、审计组长、审计人员，指出问题，督促整改。

三是审计业务会议集体审定执法情况，作出审计结论。法制审理部门审理完毕，提请召开由审计机关领导主持，审计查证部门、法制审理部门及其他审理委员会成员参加的审计业务会议，集体审定审理情况，决定审计执法的重大事项，作出审计结论。

四是根据审计业务会议决议，制发审计法律文书。审计查证部门按照审计业务会议决议，修改审计法律文书，制发正式审计法律文书，依法处理处罚违反国家规定的财政财务收支行为，移送处理需要纪检监察、司法等机关或单位追究党政纪责任、法律责任的审计事项。

04

审计项目审理的内容

审计项目审理主要关注审计权力运行的关键环节和主要内容：

一是审计工作方案环节。审查具体审计项目的审计目标、审计范围、审计内容和重点、审计工作组织安排、审计工作要求等是否完整、具体，有关审计执法要求是否符合法律法规的规定， 从宏观层面把审计执法纳入法制化、规范化的轨道。

二是审计通知书环节。审查格式是否正确，审计执法依据是否准确；审查制发、送达程序是否合法；审查确定的审计执法人员是否具有执法主体资格、是否具有应回避的情形，消除审计权力运行的程序性障碍。

三是审计实施方案环节。审查审计实施方案是否在调查了解的基础上制定， 是否有针对性； 审查审计实施方案内容是否完整， 对审计执法是否具有指导性和可操作性，确保审计进度安排明确、审计组内部重要管理事项具体、职责分工合理、审计事项细化并具体落实到审计组成员，审计目标明确具体；审查是否依法审批；审查出现法定情形时是否依法适时调整。

四是审计工作底稿和审计证据环节。审查审计实施方案确定的每个审计事项是否都依法查证，并编制审计工作底稿、获取审计证据；审查审计组组长对审计工作底稿和审计证据的审核是否有针对性；审查审计证据是否依法取得，是否适当、充分，能够支撑审计结论；审查利用其他监督部门、社会中介机构、内部审计机构的工作结果作为审计证据的，是否作出正确的书面判断；审查审计证据签章是否完整具体。

五是审计组审计报告环节。审查审计报告是否要素齐全、内容完整；审查审计实施方案规定应该审计的事项、已经取证的事项是否在审计报告中如实反映；审查是否经过审计组集体讨论，反映集体意志。

六是结果类文书和相关纸质资料环节。审查审计实施方案确定的审计目标是否实现；审计证据是否适当、充分；审计事实是否清楚、数据准确；审计评价、定性、处理处罚和移送处理意见是否恰当；适用法律法规和标准是否适当；被审计对象提出的合理意见是否采纳；审计发现的主要违纪违规行为在审计结果类文书中是否充分反映；审查是否告知被审计对象陈诉和申辩、听证；审查经济责任审计是否告知被审计的领导干部申诉或申请复核；审查在审计决定书中是否明确、正确地告知审计救济途径。

综上所述， 审计机关的审计项目审理，既监控审计质量，又督办审计进度；既管控审计成本，又管束审计廉政；既重视过程监督，又关注结论落实；既是监督，更是服务。审计项目审理的过程就是提高审计质量、加快审计进度、促进廉洁从审、节约审计成本、提升审计效果的过程，就是凝聚依法行政合力、规范审计权力运行、促进审计科学管理的过程。审计项目审理的监控、服务和引导功能充分发挥， 使审计权力得到了有效的监督与制约， 审计职能作用得以依法有效履行。

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审计项目审理的创新

审计项目审理有诸多困局亟待在发展中破解。解答问题、破解困局、完善审计项目审理唯一不竭的动力源泉仍然是继续推进审计项目审理创新。

（一）方式创新

当前， 以下审理方式创新值得尝试。一是引入“抗辩式”审理制度。现阶段，审计机关的审理以“纠问式”居多，无论是上传电子资料审理、报送纸质资料审理，还是审计现场审理，都是审理人员“问”，审计人员“答”，容易造成情绪上的对立、沟通上的障碍，也容易使审计项目审理停留在表层而无法深入。另外，由于重要当事人———被审计单位的缺席，更容易造成审理人员了解情况不全面、不客观。基于此，对于一些重大审计项目，审计机关可以引进被审计单位作为第三方，审理机构在审理居于中立地位， 由审计组作为“控方”陈诉违法事实、列明法律依据、论证处罚意见， 由被审计单位作为“辩方”摆事实讲道理进行申辩。这种方式符合《行政处罚法》、《审计法》确立的听证、处罚告知等法律制度的立法精神，既有利于“兼听则明”，又充分保障了被审计单位的知情权，可以最大限度地促进和谐审计，最大限度地发挥审计项目审理效用。

二是推行审理助辩制度。审计机关从被审计单位有关人员或司法机关人员中遴选政策法规素养较高、敢于坚持公平正义的人员，建立审理助辩人员库，在实施“抗辩式”审理或其他审理时，被审计单位对审计结论意见较大的，可以由其在审理助辩人员库中选取审理助辩员，帮助其参与审计项目审理过程，充分阐明观点，维护自身权益，深度监督审计权力行使。

三是建立特约审理员制度。为扩大审计治理效果，推进审理工作公开，也为缓解审理人员较少、特殊专业人员缺乏等矛盾，审计机关可以设定法律、财经、投资等一定的专业条件，在审计机关内部、被审计单位、司法机关中聘请特约审理员，在审理任务比较集中或需要专业人员提供专业帮助的，选取特约审理员参加审理工作，变“闭门审理”为“阳光审理”。

（二）辨证论治

要搞好审计项目审理，就必须坚持实事求是，讲求实效，以实绩来检验审理成果。在审理过程中，经常会遇到如何处置审计查出的合理不合法、法律规定滞后于经济社会发展、部分事项尚无法可依等问题。对这些问题，审理时如果不能从实际出发，不能坚持实事求是原则研判和处理，就会束缚审计权力行使，审计执法就会阻碍经济社会发展。对此，应倡导“辨证论治”，牢固树立辩证审理科学理念，正确处理依法审计与实事求是的关系，确保审计权力行使而不是束缚手脚，确保审计执法促进经济社会发展、推进依法治国。审理中，慎重对待审计查出的专项资金整合、特定建设项目的调整、事关社会稳定的财政资金使用、外因变化导致项目预期不达、企业改制中的资产问题、对民营企业的扶持、历史遗留问题、地方政府的招商引资政策等问题。

（三）统一立法

地方审计机关探索的审理经验值得推广借鉴，但其审理形成的制度层级较低，不利于审理经验的共享。宜由相关立法部门顶层设计， 从规范审计权力运行的高度进行统一立法， 对审计项目审理概念、机构人员、审理内容、审理要求等基本问题进行全新界定， 对审计项目审理实际操作作出示范，以深入推进审计项目审理。（作者：张敏 单位：湖南省湘潭市审计局）