国家生态环保资金审计 深化财政体制改革背景下生态环保资金审计研究

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原创 张艳芳 审计观察

财政体制改革是推进全面深化改革的重要内容。当前，我国的财政体制逐步从构建公共财政体制框架阶段过渡到构建现代财政体制框架阶段，财政逐步回归到公共性、普惠性的状态。在深化财政体制改革背景下，生态环保资金管理领域在财政分配关系、财政事权支出责任等方面也做出了相应调整。基于此，本文对深化财政体制改革背景下生态环保资金审计对策展开研究，在深入分析生态环保资金管理领域政策调整方向的基础上，提出生态环保资金审计的重点关注内容。

财政体制深化改革背景下生态环保资金管理制度的调整方向

生态环保资金是财政资金的组成内容之一。在财政体制深化改革的背景下，围绕构建现代化治理体系的政策要求，国家对生态环保资金管理制度也相应进行了调整。调整的内容主要涉及细化生态环保资金转移支付制度、生态环保财政事权与支出责任匹配、规范生态环保资金绩效管理制度等方面。

（一）细化生态环保资金转移支付制度

在财政体制改革细化的影响下，生态环境领域从制定重点生态功能区转移支付管理办法、建立流域上下游横向生态保护补偿机制等方面对生态环保资金转移支付制度进行了细化改革，这些细化改革内容与财政体制关于转移支付的细化改革方向基本保持一致。其中，在制定重点功能区转移支付管理办法方面，明确了重点功能区转移支付资金的补助对象、支持范围、补助金额的测算公式等内容；在建立流域上下游横向生态补偿机制方面，生态环境领域明确了流域上下游生态保护补偿机制的设定目标、补偿基准、补偿方式、联防共治机制等内容。

（二）匹配中央和地方生态环境管理财政事权与支出责任

围绕财政事权与支出责任匹配的改革要求，生态环境事务管理财政事权与支出责任划分也发生了相应的改革。改革的主要内容是从生态环境规划制度制定、生态环境监测执法、生态环境管理事务与能力建设、环境污染防治等方面，明晰了中央和地方财政事权和支出责任的边界。改革的基本原则主要体现在三个方面：一是中央主要承担国家性、跨区域、重点海域区域等方面的生态环境管理事务财政事权，地方主要承担地方性和中央财政事权之外的生态环境管理事务财政事权；二是中央和地方共同承担放射性污染防治、影响较大的重点区域大气污染防治和水污染防治、重点流域（如长江、黄河）和海域水污染防治财政事权；三是中央财政事权的支出责任由中央来承担，地方财政事权的支出责任由地方来承担，共同财政事权的支出责任由中央和地方共同承担。

（三）规范生态环境领域专项资金绩效管理办法

在财政体制深化改革背景下，生态环境领域主要从强化生态环境各项专项资金预算绩效和使用绩效的关联关系角度，从三个方面规范了生态环境领域专项资金绩效管理办法。一是针对生态环境领域各项专项资金的特点，制定并完善了相应的专项资金管理办法。2016—2020年生态环境领域专项资金使用办法的覆盖范围逐渐全面，目前的生态环境领域专项资金使用办法涉及大气、水、土壤、海岛及海域保护、海洋生态保护修复、节能减排补助、林业草原生态保护恢复、清洁能源发展、生态环境损害赔偿、重点生态保护修复治理等方面，基本覆盖了生态环境领域专项资金的各个领域。二是针对生态环境领域重点专项资金，建立了相应的专项资金绩效评价办法。2014—2020年生态环境领域对江河湖泊生态环境保护项目资金、大气污染防治专项资金、水污染防治专项资金、土壤污染防治专项资金四个重点领域建立了绩效评价办法。三是生态环境领域专项资金管理办法和绩效评价办法均从全过程实施专项资金预算绩效管理角度，对专项资金管理流程进行了规范化。

生态环保资金审计的重点关注内容

（一）关注重点生态功能区补助金额的分配及转移支付资金的使用情况，加快推进重点生态功能区转移支付资金分配和使用机制的建立健全

在财政体制关于中央对地方转移支付深化改革的背景下，生态环境领域细化了中央对地方重点生态功能区转移支付资金的政策。从加快推进重点生态功能区转移支付资金分配和使用机制的建立健全，促进重点生态功能区转移支付资金提质增效角度考虑，审计可从补助金额分配的合理性和及时性、重点生态功能区转移支付资金使用的合规性和有效性两个方面，着重关注重点生态功能区补助金额及转移支付资金的使用情况。

一是在补助金额的分配方面，着重关注重点补助、禁止开发补助、引导性补助等补助金额分配及后期调整的合理性和及时性。其中重点补助方面，主要关注重点生态县城、“三区三州”和长江经济带等生态功能区重点补助金额分配及后期调整的合理性和及时性；禁止开发补助方面，主要关注禁止开发补助的分配，以及后期调整中对禁止开发区面积和个数的统筹考虑情况；引导性补助方面，主要关注引导性补助分类分配的实施情况及分配的及时性。通过审计，着重揭示重点生态功能区转移支付补助金额在分配及后期调整过程中存在不客观、不合理、考虑因素不全面等情况。主要包括：重点生态县城、“三区三州”和长江经济带等生态功能区补助金额的分配未综合考虑当地财政收支缺口、生态保护区域面积、贫困状况等因素，对补助金额进行分档分类分配；禁止开发区补助金额的分配未全面统筹考虑禁止开发区面积和开发区个数等因素；国家生态文明试验区、国家公园体制试点地区等地区的引导性补助金额的分配未按类别分类实施；中央财政未按照测算的重点功能区转移支付补助金额进行分配和调整、各省（自治区、直辖市）未按规定及时分配、资金分配未按规定及时公示等情况，如重点补助金额是否按照测算的金额进行分配和调整，长江经济带补助、禁止开发补助、引导性补助等是否按规定及时分配，各项重点生态功能区转移支付资金的分配和调整情况是否按规定及时公示。

二是在转移支付资金的使用方面，着重关注重点生态功能区转移资金使用的合规性和有效性。主要包括：重点生态功能区转移支付资金的挤占、挪用、滞留等情况；重点生态功能区转移支付资金用于保护生态环境和改善民生的实施情况；用于重点生态功能区生态扶贫和乡村振兴领域转移支付资金的投入力度；重点生态功能区的资金使用部门对重点生态功能区转移支付资金使用的动态监控情况；重点生态功能区转移支付资金的归垫和闲置情况。通过审计，着重揭示重点生态功能区转移支付资金使用过程中存在的不合规、不科学、效果欠佳等情况。

（二）关注中央和地方生态环境财政事权与支出责任匹配情况，扎实推动生态环境领域中央和地方财政事权与支出责任划分改革政策的落实

在财政体制关于财政事权与支出责任深化改革的背景下，按照生态环境领域关于匹配中央部门和地方部门生态环境财政事权和支出责任的改革要求，生态环保资金审计可重点关注中央和地方部门在生态环境规划、生态环境监测执法、生态环境事务管理、环境污染防治四方面财政事权与支出责任匹配情况的内容。

一是在生态环境规划方面，重点关注中央部门在跨区域、重点海域流域、影响较大的重点区域等方面生态环境规划财政事权与支出责任匹配情况，地方部门在承担地方性生态环境规划方面财政事权与支出责任匹配情况。其中，生态环境规划的内容主要涉及生态调查、生态分析、生态功能分区、生态容量确定、生态指标标准制定、生态方案设计与论证等方面；重点海域有南海海域、东海海域等，重点流域有黄河流域、长江流域、珠江流域等；影响较大的重点区域有京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区等。通过审计，重点揭示中央和地方部门未有效匹配生态环境规划财政事权与支出责任的情况。中央部门层面，重点揭示未将跨区域生态环境规划等财政事权划为中央财政事权，对重点海域流域和影响较大的生态区域生态环境规划财政事权财政投入不充足、投入方向与财政事权划分不匹配等情况；在地方部门方面，重点揭示地方部门在履行地方性生态环境规划方面财政事权时投入比例变动趋势不合理、无匹配的支出来源等情况。

二是在生态环境监测执法方面，重点关注中央部门在全国性生态环境监测执法中的财政事权与支出责任匹配情况，地方部门在地方性生态环境监测执法中的财政事权与支出责任匹配情况。其中，生态环境监测执法的内容主要涉及生态环境监测、执法检查与监督、督查等方面；全国性生态环境监测执法中的财政事权与支出责任匹配主要是指中央部门在建设与运行维护国家生态环境监测网，监督生态环境政策、规划、法规、标准的执行，协调解决有关跨区域环境污染纠纷，查处重大生态环境违法问题等生态环境监测执法方面的财政事权与支出责任匹配情况。通过审计，重点揭示中央部门在履行生态环境监测执法财政事权方面支出结构不合理、财政事权划分不科学等情况；重点揭示地方部门在履行生态环境监测执法财政事权方面履行过多的支出责任、财政事权责任主体不明确等情况。

三是在生态环境事务管理方面，重点关注中央部门和地方部门各自在生态环境管理事务与能力建设方面财政事权与支出责任的匹配情况。其中，对中央部门生态环境管理事务与能力建设方面财政事权与支出责任匹配情况的审计，主要关注中央部门在评价考核全国性的重点污染物减排和环境质量改善等生态文明建设目标、控制全国污染物排放许可制、监督管理排污权有偿使用和交易、统一监督管理碳排放权交易、指导协调和监督生态受益范围广泛的生态保护修复、监督管理核与辐射安全等生态环境管理事务与能力建设方面财政事权与支出责任匹配情况。对地方部门生态环境管理事务与能力建设方面财政事权与支出责任匹配情况的审计，主要关注地方部门在评价考核地方性的重点污染物减排和环境质量改善等生态文明建设目标、监督管理地方部门控制污染物排放许可制度执行、生态受益范围地域性较强的地方性生态保护修复的指导协调和监督、监督管理地方性辐射安全、控制地方部门行政区域内温室气体排放等方面财政事权与支出责任匹配情况。通过审计，重点揭示中央和地方部门未有效落实生态环境管理事务与能力建设财政事权与支出责任划分改革政策的情况。其中，在中央部门方面，主要揭示中央部门未加强对全国性的重点污染物减排和环境质量改善等生态文明建设目标的评价考核、生态受益范围广泛的生态保护修复的指导协调和监督等生态环境管理事务与能力建设财政事权支出责任履行情况 ；在地方部门层面，主要揭示地方部门政府在落实评价考核地方性的重点污染物减排和环境质量改善等地方性生态环境事务管理与能力建设财政事权时，财政事权履行不到位、过度依赖中央部门财政支持等情况。

四是在环境污染防治方面，重点关注中央环境污染防治、中央和地方环境污染防治共同事权、地方环境污染防治方面的财政事权与支出责任匹配的情况。其中，在中央政府部门环境污染防治方面，主要关注中央部门在国界水体污染防治方面财政事权与支出责任匹配情况；在中央和地方环境污染共同防治方面，主要关注中央部门和地方部门在放射性污染防治、影响较大的重点区域大气污染防治、重点流域以及重点海域、影响较大的重点区域水污染防治等环境污染防治共同财政事权方面财政事权与支出责任匹配情况；在地方环境污染防治方面，主要关注地方部门在土壤污染防治、农业农村污染防治、固体废物污染防治、化学品污染防治、地下水污染防治等地方性污染防治方面财政事权与支出责任匹配情况。通过审计，重点揭示在环境污染防治中，中央财政事权、中央和地方财政事权以及地方财政事权未有效履行，以及相应的财政事权与支出责任不匹配的情况。包括中央部门未适度增强在长江、黄河等跨区域生态环境保护和治理方面的财政事权并匹配相应的支出；中央部门和地方部门共同环境污染防治财政事权存在地方部门未承担相应支出责任、中央部门和地方部门支出责任脱节现象；中央部门未通过转移支付给予土壤污染防治、农业农村污染防治等地方性污染防治财政事权财政支持等情况。

（三）关注生态环保资金全面预算绩效管理制度的实施过程，有效促进生态环境领域全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的完善

按照财政体制深化改革关于全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理的政策要求，生态环保资金审计可从全过程预算管理流程、资金的绩效监督与评价、资金支持范围、资金分配四个方面重点关注全面预算绩效管理制度的实施过程。

一是在资金全过程预算管理流程方面，重点关注生态环保资金全过程预算管理流程的合理性和有效性、重点领域生态环保资金全方位预算绩效管理的职责分工等情况。揭示生态环保资金全过程预算绩效管理过程未突出重点，重点领域生态环保资金全方位预算绩效管理过程中存在的履职不到位、权责不清晰、责任转嫁等情况。

二是在资金的绩效监督与评价方面，重点关注生态环境政府采购、政府债务等项目资金的预算绩效监控和评价情况。揭示未将资金绩效评价结果应用于以后年度资金分配、政策完善、管理改进和奖惩机制的构建，未对生态环境领域涉及的政府采购、政府购买生态环境服务、生态环境政府债务等项目资金进行有效绩效监控和评价等情况。

三是在资金支持范围方面，重点关注生态环保资金支持范围的精准性等情况。揭示生态环保资金的支持范围不清晰、已从其他渠道获取中央财政资金支持的项目多次被纳入资金支持范围等情况。

四是在生态环保资金分配方面，重点关注生态环保资金分配标准、分配方法、分配权重的科学性和合理性。揭示生态环保资金的分配标准和分配方法不符合专项资金管理办法要求，采用因素分配法的生态环保资金分配权重的调整未按程序报批等情况。

（四）关注流域上下游横向生态保护补偿方式、资金保障、补偿基准、补偿机制等试点工作的推进情况，积极推动流域上下游横向生态补偿机制制度的有效运行和完善

流域上下游横向生态补偿制度的运行是生态环境领域在财政体制关于中央对地方专项转移支付资金深化改革的背景下做出的细化改革内容之一。为积极推动流域上下游横向生态补偿机制制度的运行和完善，生态环保资金审计可从生态保护补偿方式选择、资金保障、补偿基准设立、补偿机制运行四个方面重点关注流域上下游横向生态补偿机制制度的实施情况。

一是在流域上下游横向生态保护补偿方式方面，重点关注流域上下游生态保护补偿方式的选择情况。揭示流域上下游生态保护补偿方式的选择未考虑地区的实际情况或操作成本等情况。如自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点领域未根据各自领域的实际情况和操作成本，选择单一的生态补偿方式，导致上下游利益诉求不一致，推进难度大。

二是在流域上下游横向生态补偿资金保障方面，重点关注农村环境综合整治、水源涵养建设、水土流失防治、工业点源污染防治等生态补偿资金的保障情况。揭示农村环境综合整治、水源涵养建设、水土流失防治、工业点源污染防治等工程项目的生态补偿资金未纳入中央生态环保资金项目储备库管理，资金来源未得到有效保障等情况。

三是在流域上下游横向生态补偿基准方面，重点关注流域上下游生态保护补偿基准设立的合理性。揭示流域上下游生态保护补偿基准未将流域跨界断面的水质水量作为补偿标准、国家已经设定断面水质目标的地区设定的生态保护补偿标准高于国家已经设定的标准、流域上下游生态补偿基础的设立未体现激励约束作用等情况。其中，激励约束作用的体现主要是指根据生态环境现状、水质改善的收益、下游支付能力等因素，综合确定流域上下游生态补偿基准，适当提高生态环境现状较好、水质改善收益大、下泄水量保障能力强的地区的生态补偿基准；反之，适当降低生态补偿基准。

四是在流域上下游生态保护补偿机制运行方面，重点关注流域上下游生态保护联防联控机制、流域上下游碳排放权交易等机制、流域上下游横向生态补偿机制管理平台情况。主要包括三个方面：其一，关注流域上下游生态保护联防联控机制的实施情况。如跨省域流域上下游生态保护补偿试点工作的推进情况、流域上下游生态保护联防联控机制的实施情况等。其二，关注流域上下游排污权、水权、碳排放权交易的推进情况。其三，关注流域上下游横向生态补偿机制管理平台的构建情况。通过审计，揭示流域上下游生态保护联防联控机制未得到有效实施、流域上下游碳排放权交易等机制未得到有效推进、流域上下游横向生态补偿机制管理平台未按规定构建等情况。（作者张艳芳单位系审计署审计科研所）