文明城市考评 “文明城市”评选是否有助于改善环境质量

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“文明城市”评选可以有效降低城市的环境污染。图为2020年3月18日，杭州西湖景区的盛景之一曲院风荷玉带桥。在2018年全国文明城市年度测评中，杭州在28个省会、副省级城市中排名第二。 IC 图

改革开放以来，我国以粗放式发展为特征的高速经济增长，虽然快速提高了整体经济实力，但以高投入、高能耗、高污染支撑的经济结构并未与环境体系形成和谐发展局面，从而在经济快速增长的同时引致了普遍而严峻的环境污染问题。有鉴于此，多年来，中央和地方都在持续、深入开展各类政策性引导与实践，积极尝试在保证经济稳定增长的前提下，通过持续增强城市环境综合治理水平，达到治污防污的目的，并进一步实现城市可持续发展能力。

2003年8月，中央精神文明建设指导委员会（下称“中央文明委”）印发了《中央精神文明建设指导委员会关于评选表彰全国文明城市、文明村镇、文明单位的暂行办法》，从而在全国范围内正式启动了“文明城市”评选活动。2004年9月，中央文明委下发《全国文明城市测评体系（试行）》，对评选的前提条件、考核指标进行了清晰界定。前提条件包括地方人均GDP连续两年高于全国平均水平、政府主要领导无严重违纪违法犯罪等6项；考核指标包括7个类别、119个分项，其中一类，即可持续发展的生态，涉及对城市生态与环境污染的管控要求。

这意味着“文明城市”评选可能对提高城市环境综合治理能力进而缓解城市环境污染问题具有现实意义。本研究尝试定量评估“文明城市”评选作为一项在全国普遍开展的综合性试点政策的效果，并解析该评选影响城市环境污染治理的逻辑过程与机制。

一、“文明城市”评选与环境质量改善的基本逻辑

从“文明城市”评选的初衷看，其目标是以构建更加文明和谐的社会为导向，切实转变城市发展方式，建立一种具有中国特色的可持续城市化发展新模式。

为获得“文明城市”荣誉称号，所有参选城市都要经过两轮严格考核。首先，各城市需满足评选的前提条件；其次，只有满足了这些条件，各城市才会获得“文明城市”评选的正式入场券，有资格参加指标考核。值得关注的是，虽然整个评选程序非常复杂，评选条件极为严格，但各城市仍有很高的热情争相参与评选竞争。这意味着“文明城市”评选存在着有效的激励机制。

由于“文明城市”评选设置了“门槛”和“拔高”两类依次递进的约束条件，为达到这两类条件，地方政府大都会不遗余力地针对评选要求展开相关工作。地方政府的主要动力主要来自两个方面：第一，地方政府有切实提升发展质量、优化发展环境的意愿；第二，一旦通过评选，则城市发展绩效的显性化传递，会对地方政府官员的晋升产生促动作用。

在我国现行行政管理体制下，官员的选拔、任用大都由上一级政府（直至中央政府）决定，而官员晋升与否的考核重点之一则是地方经济发展水平，其可以有效展现官员的行政绩效，正向激励作用非常明显。一般认为，从上世纪八十年代开始，地方官员之间围绕GDP 增长而进行的“晋升锦标赛”，是理解中国经济高速增长的关键线索之一。

这一“晋升锦标赛”模式具有明确的特征：第一，上级政府集中掌握下级官员的人事任免权，并利用一系列指标评价下级官员的行政绩效，进而决定其晋升与否。第二，考核指标一定是明确清楚且可衡量的。第三，衡量的结果即“竞赛成绩”可以用来排名。第四，考核结果与“参赛者”的努力具有明确的关联性，这可以保证地方政府（及其官员）能够在很大程度上把握竞赛结果。这些特征意味着，大多数政府官员出于晋升的需要，相当看重考核的结果。

在上述“晋升锦标赛”模式的背景下，我们可以发现，“文明城市”评选，其评选标准是由中央政府制定并实施的一系列量化考核指标组成，并可以通过打分的方式获得较准确的评选结果与排名，打分与排名结果主要由地方官员各自努力的程度所决定，而一旦成功入选，则会提升地方官员的政绩，并有助于他们的晋升。这意味着，“文明城市”评选对地方官员具有非常明确的激励作用，即地方官员可利用评选的结果向外界和上级领导传递行政业绩，并以此获得可能的晋升机会。

现实情况也大致佐证了上述逻辑。我们统计了每一批获得“文明城市”称号的城市的市长和市委书记的晋升情况，发现他们中间的半数以上，在下一次调离职位时获得了晋升。

二、“文明城市”评选对环境质量影响的作用机制

在基础性评估部分，我们以2009 年到2015 年入选的59 个“文明城市”作为实验组，以其他169 个城市作为对照组展开。

结果显示，首先，入选的“文明城市”，其环境关键指标，即PM2.5（空气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物）、工业二氧化硫、工业烟尘以及工业废水的排放量，均显著降低。特别是PM2.5受“文明城市”评选的影响程度最大，工业二氧化硫次之。这一结果表明，“文明城市”评选可以有效降低城市的环境污染。

其次，这一减污效应因城市人口规模不同而存在显著差异，在特大城市的减污效应明显大于大城市和中等城市。

进一步梳理“文明城市”评选的考核指标，可以将它们划分为发展动力和发展模式两类。前者包括“研发经费支出占GDP比重”、“国际互联网用户普及率”、“科教支出”等与技术创新相关的重要指标。显而易见，这些指标可以通过激励技术创新催生发展动力。后者包括“第三产业贡献率”、“单位 GDP 能耗”、“工业废水废气处理率”等与产业结构升级相关的重要指标。这些指标可以通过产业结构调整，引导发展模式由粗放型向集约型转变。可见，通过上述指标的改进，“文明城市”评选又可以促进技术创新及产业结构升级。

已有众多文献表明，技术创新和产业结构升级可以显著减少环境污染，改善环境质量。因此，以既有文献为依托，聚焦于本文的研究主题，自然形成了如下逻辑：“文明城市”评选可以通过技术创新和产业结构升级减少环境污染，改善环境质量。

如果这一逻辑成立，则意味着，在“文明城市”评选和城市环境质量改善之间，技术创新和产业结构升级具有明确的中介作用。那么具体的中介原理和过程是什么呢？

首先，从既有的理论解释看，短期内，一方面，政府规制会使企业为污染排放付出治理成本，由此挤压企业的生产性投入以及盈利性投资等其他方面的开支，从而造成一定的潜在损失。这可以被称之为“遵循成本效应”。另一方面，企业对能源的消耗属于刚性需求，短期内无法改变能源消耗结构。因此，企业在预期环境规制会不断加强的情况下，为弥补预期损失，会进一步加大能源投入强度，短期内造成更加严重的污染，从而产生“绿色悖论”。

而从长期看，根据“适当的环境管制将刺激技术革新”的“波特假说”（由美国哈佛大学商学院教授Michael E. Porter于上世纪九十年代提出），在适宜的环境规制刺激下，企业会逐步增强投资，创新生产技术并改善能源消耗结构，进而打破“遵循成本效应”以及“绿色悖论”的约束，实现经济绩效和环境绩效的双赢。

结合“文明城市”的评选机制看，这是一项中长期活动，各城市在被授予这一荣誉称号以后，还要接受中央文明委频繁而严格的复查，这对城市的环境污染治理来说是一项长期任务。因此，企业为实现自身利益最大化，更倾向于通过技术创新改善生产技术和能源消耗结构，进而实现接续发展。

其次，如前所述，“文明城市”评选具有典型的“晋升锦标赛”特征，由此可能进一步激发地方政府官员按照“逐顶竞争”模式竞相提高环境规制力度，持续加大环境治理投入，以追逐更高层次的环境水平。这将有助于切实达到治理环境污染的目的。

这意味着，从被规制方即企业的角度看，以实现自身利益最大化为目标，在面对严格的环境规制时，企业会主动平衡成本和收益之间的关系。

一方面，企业会充分利用政府的治污补贴，关停并转高污染生产线，并积极拓展其他低污染业务。这将在无形中导致区域内整体资源配置更加合理，从而进一步引致产业结构升级。另一方面，根据“污染避难所”假说，当区域环境规制力度逐渐加强时，即使政府对企业的污染治理成本进行补贴，但仍扭转不了企业需要为治污而消耗大量资金的局面，此时企业会通过异地搬迁等方式降低污染治理成本。

由此，环境规制水平越低的地区越会成为污染型企业的选择目标，而环境规制水平越高的地区在这一过程中会淘汰大量高污染型企业，实现区域产业结构升级并显著改善环境污染。

实证分析明确验证了上述思路，即“文明城市”评选可以在有效提高城市创新水平和促进产业结构升级的基础上，进一步降低城市环境污染，改善环境质量。

三、政策含义

本研究发现：首先，“文明城市”评选可以有效降低城市的环境污染；其次，“文明城市”评选可以有效提高当地的技术创新水平和促进产业结构升级，借此实现减污效应；第三，这一效应在不同人口规模的城市具有显著不同。

以上研究发现的政策含义在于，首先，要持续提高城市环境综合治理能力，污染防治战略需要在政府部门的科学规划、有力领导和全面统筹下，由相关各方共同努力。一方面，政府应本着适宜性和针对性原则，加大对企业技术创新所需资金的支持，特别是针对各类企业在资源节约以及防污减排等方面技术创新与新技术应用的支持，并配合以专项税收优惠等其他政策的扶持。另一方面，参评城市要更加严格按照“文明城市”评选条件对企业污染行为做出限定与监督，以此“倒逼”污染企业关停并转，积极淘汰落后产能，提高高新技术产业比重。这将有利于产业结构调整，进而对环境污染的有效控制产生积极影响。

其次，对不同规模的城市要因地制宜，采取有差别的污染治理策略。在大城市发展过程中需克服“城市病”等一系列问题，在继续发挥规模效应和集聚效应的基础上，强化资源的使用效率和循环利用能力，这是今后需要重点推进的方向。规模较小的城市可以借鉴大城市的经验，并在加强环境治理的同时，积极引导全社会参与防污治污。

此外，实现“文明城市”与其他城市品牌，如“智慧城市”、“低碳城市”等的有效对接，力争实现政策重点、政策激励与监督的有序交叉与互补，进而逐步形成一个以试点政策体系的全面推广为核心的环境综合治理新模式。

（本文作者逯进是青岛大学经济学院教授，赵亚楠是青岛大学经济学院硕士生，苏妍是中央财经大学人力资本与劳动经济研究中心博士生。本文原题“‘文明城市’评选与环境污染治理：一项准自然实验”，原刊于《财经研究》2020年第4期。经授权重发，并由作者进行大量删减和改写，具体技术细节请参考原文。）