请从财政的起源考察财政的本义【精选】

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文 | 赵 琳

一、24年前，国、地税分家源起中央和地方的“财政争夺”

20世纪7、80年代，我国农村承包改革取得了很大成功。于是，很多人主张城市也要搞承包。不仅企业要承包，中央和地方之间也要搞承包。

加上为了调动企业和地方的积极性，这种意见逐渐成为主流意见。于是，我国财政体制出现了“包干制”。企业跟政府签承包合同，约定交多少税。地方跟中央搞承包，每年向中央缴纳定额的财政税收。

“包干制”实行一段时间后，渐渐出现部分地方采用减免企业税收的方式，截留经济发展成果的现象。导致财政收入占国民生产总值的比重、中央财政占整体财政收入的比重“双下降”，中央资金匮乏。

为了缓解这一局面，1994年国家实行分税制改革。分税制改革主张设立中央和地方两套税务机构。中央政府设立国家税务总局，是国务院主管税收工作的直属机构。省及省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局两个系统。这就使中央和地方政府各自保持稳定的税基，防止互相交叉和侵蚀，改变了中央向地方要钱的被动局面。

二、“合作不合并”——改革前的磨合

国、地税分家的这些年，在实践中出现很多问题，如征管效率低、执法口径不一、国地税争夺税源等等。加上“营改增”逐步展开，地税的工作任务大量减少，国税的工作任务大量增加，国、地税合并的呼声越来越高。

但在当时，之所以不合并，考虑的因素有很多，如未来的地方税体系建设可能需要地税局，再比如打破已经形成的利益格局障碍重重等。然而，国、地税联合办税的需求客观摆在眼前。

2015年底，中办、国办联合下发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，明确国地税“合作不合并”，当时改革的第一大任务为“理顺征管职责划分”，明确中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税按税种属性和方便征管原则确定。当时还提出，按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，国税、地税部门可互相委托代征有关税收。同时提出推进涉税信息共享、拓展跨部门税收合作

三、 “合并”的呼声越来越高

近年来，“合并”得到越来越多人的支持。支持理由包括：

1、实行两套税务机构的理由已不存在

分设两套税务机构，最主要的目的是为了改变中央和地方收入混同，中央收入得不到保障的状况。随着电子办税以及税务信息技术的发展，现在完全可以实现税收收入不混同，导致当初不得不实行分税制的制约已经消失。社会的发展为国、地税合并扫清了障碍。

2、合并适应“大部制改革”的客观形势

我国正在推行的大部制改革，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。而国、地税合并正适应了我国“大部制改革”的客观形势。

3、分设两套机构增加纳税人办税成本

对纳税人而言，分税制最直接的弊端在于办税不够便利。纳税人办税需要同时操作两套系统，往返两个部门，降低了纳税人的办事效率，增加了纳税遵从成本。

4、分设两套机构增加税收征管成本

两套机构在人员配置、办公设备、办公场地、信息化建设等方面都需要投入双倍的成本。不仅如此，面对国、地税需要协调的事项时，还要付出额外的沟通成本。如果沟通不畅，将影响征管效果，进一步增加征管成本。

5、分设两套机构导致一些有损税法权威的现象

从实践情况看，分设两套机构存在国、地税对同一问题或事实在税法上认定不一的情况。两个税务机构各自按照自己的理解进行税收征管，造成执法口径不一，损害了税法的权威。还有些情况下，两套机构争抢税源，造成纳税人重复纳税，严重损害纳税人的合法权益。

6、合并有利于推进税收法治

综合来看，国、地税合并不仅减轻了纳税人的办税负担，减少了税收征管成本，提高治税效率，也有利于统一管理，强化税收的法治属性，有利于提升税收治理能力，推进我国的税收法治建设。

7、上海的成功经验表明合并具有现实可行性

上海市税务局挂国、地税两块牌子，实为一套人马。这一成功经验为国、地税合并的可行性提供了可靠现实论证。

8、目前是合并的最佳时机

我国实行“营改增”之后，地税部门征管的一大税种营业税取消，地税部门职能减少，国税部门征管压力增大。另外，为了保证营改增政策的顺利过渡，部分国、地税部门实行合署办公、统一纳税。国、地税对合并都有内在需要，加上双方的合作空前密切，这为合并提供了最佳契机。

四、国、地税合并是历史的选择

2018年3月13日，新的国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出，改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国务委员王勇在做方案说明时指出，国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。

国家税务总局局长王军在人民大会堂“部长通道”上说，税务机构改革的方案，是一项利民、利税、利企、利国的好方案，税务部门坚决拥护，完全赞同。全国人大审议通过后，税务部门将在党中央、国务院坚强领导下，在各级地方党委政府及有关部门的支持下，勇于担当，精准操作，确保改革积极平稳扎实如期落地，努力做到事合、人合、力合、心合，建设一支让党放心、让人民群众满意的税务铁军。

经过多年的倡导，国、地税合并成为历史的选择。

五、合并之后我们将面临哪些问题

1、不影响分税制，不改变中央和地方的税收分成

分税制财政管理体制，简称分税制，是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。

虽然国税和地税合并，但不同税种归属于中央财政还是地方财政或其分成比例并未改变。合并后，对税务局征收的税款，将根据不同的税种，通过税务信息系统实现中央和地方财政的划分。国、地税合并原则上不影响中央和地方的财政分享格局。

2、双重领导关系中，各种权限如何设置

新的机构改革方案提出，“国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。”在双重领导下，资金拨付、人员任命、业务指导、制度建设等方面的权力划分体系如何设置仍需要具体落实。

3、如何防范政府过度干预

地方政府肩负着推动地方经济和社会发展的重任，同时缺乏税法专业知识。如果政府对税收工作过度干预，容易导致税收沦为地方经济发展的工具，将对我国对税收法治建设产生不利影响。在未来的双重领导模式下，如何通过制度设计防范地方政府的过度干预值得思考。

4、纳税人办税成本降低

办税成本降低，是国、地税合并给纳税人带来的最直接的便利。未来，纳税人办税不需要跑国、地税两家，电子办税也将统一系统。除此以外，以往由于国、地税意见不一导致纳税人重复沟通、难以协调等情况将不复存在。

5、纳税人涉税风险变化

除了办税成本降低的便利，国、地税合并同时将导致纳税人的涉税风险发生变化。

一方面，因国、地税分立导致的风险将不再存在。具体如：国地税双重征税、国地税执法口径不一、地方违规设置税收优惠等等。

另一方面，由于国、地税合并，导致纳税人合规风险增加。国、地税合并后，在涉税信息方面将实现无缝对接，以往纳税人通过钻空子逃避纳税的风险增大。合并后，税务机关可以投入到税务征管的人力、物力都将增强，纳税人的涉税违法行为被发现和查处的风险更大。

6、税务系统内部机构和岗位如何分配

国、地税合并必然导致税务系统内机构和岗位的重新配置。领导岗位如何安排，怎样在大力改革中保持班子的基本稳定，避免出现动荡和混乱是接下来面临的一个重大问题。

7、税务机关人员工作压力减轻

近些年，政府改革大刀阔斧，税务人员的总体工作任务和工作压力都有所增加。又受制于公务员离职增多的现实情况，不少税务机关出现严重的人员短缺。国、地税合并后，税务系统总体工作量将有所下降，原国、地税人员共同办公，可以起到缓解工作压力的实际作用。

8、能否实现税务系统内部人员的有效配置

在部门人员配置上，这些年也出现了新的情况。如税务稽查案件明显增多，稽查部门人手不足、专业经验欠缺等问题逐渐突出。国、地税合并后，大厅办税人员、税收专管员等岗位必将出现人员冗余、如果借国、地税合并的机会适当调整税务系统各部门间的人力配置将大大提高税务系统的工作效率。

无疑，国、地税合并深得人心。新的国务院机构改革方案中同时指出，合并后的税务部门“具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。此前关于社保、医保由税务局代征的传闻是否会成为现实？今后，会不会将财政部门组织的非税收入的职责统一纳入合并后的税务部门征管？让我们拭目以待。

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