收容教养的审批机关
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收容教养制度
收容教养制度是对实施了犯罪行为但不满16周岁不予刑事处罚的人由政府进行收容、集中教育管理的一种强制性的教育改造行政措施。我国《刑法》第17条第4款规定：因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。收容教养制度自确立以来，对教育和挽救违法犯罪少年，预防少年违法犯罪，维护社会治安发挥了重要的作用。但是现行有关收容教养的法律规定过于原则，对收容教养的性质、期限、适用对象、适用条件、决定程序、执行机关等重大问题都没有做明确、具体的规定，严重影响收容教养工作的正常开展。
中文名：收容教养
外文名：Upbringing
依据：刑法
教养期限：一般为1--3年
执行单位：少年管教所
部门法：刑法 未成年人保护法
【目录】
一、收容教养制度的制定
二、收容教养制度的内容
三、相关法律
一、收容教养制度的制定[1]
收容教养制度是中国特有的对少年犯罪人进行收容，集中教育管理的一项制度。最早可追溯至1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》，其中规定，在少年犯管教所收押的人员中，其犯罪程度不够负刑事责任的，对无家可归的，应由民政部门负责收容教养；刑期已满的少年犯，无家无业又未满18周岁的，应介绍到社会救济机关予以收容救济。当时的收容教养主要是安置无家可归的少年犯的一种社会救济措施，不具有我国现代意义上的收容教养性质。
1960年最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于对少年儿童一般犯罪不予逮捕判刑的联合通知》提出：“今后少年儿童除犯罪情节严重的反革命犯、凶杀、放火犯和重大的惯窃犯以及有些年龄较大，犯有强奸幼女罪，情节严重，民愤很大的应予判刑外，对一般少年儿童违法犯罪的，不予逮捕判刑，采取收容教养的办法进行改造。”一般认为我国具有现代意义的收容教养制度是1960年正式创立的。这时收容教养经常与劳动教养和收容遣送混用。
1979年《刑法》第一次从法律上确立了收容教养制度，《刑法》第14条第4款规定：“因不满十六岁不予处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”。但是该条对于收容教养的适用对象、适用条件、适用程序等规定过于原则。
之后，公安部陆续出台了一些涉及收容教养的文件，对一些内容作了粗略的规定。这些文件由于颁发于不同历史时期，比较零散，有些甚至互相抵触。1982年印发的《公安部关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》规定，对确有必要由政府收容教养的犯罪少年，应当由地区行署公安处或直辖市公安局审批，遇有不满14周岁等特殊情况，必须报请省、自治区、直辖市、自治区公安厅、局审批。收容教养的期限为1至3年。少年犯管教所负责执行。1983年监狱和劳动教养场所的管理工作由公安部划归司法部承担，收容教养的执行也从公安部划归司法行政机关。1986年司法部颁布的《少年管教所暂行管理办法（试行）》将“少年犯管教所”改为“少年管教所”，继续收押和教育改造少年犯和被收容教养人员。1996年司法部决定将收容教养人员移至劳动教养场所执行。
1991年《中华人民共和国未成年人保护法》第39条规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教；必要时，也可以由政府收容教养”。该条文的已满十四周岁是否是对1979年《刑法》第14条第4款的修改，将收容教养的适用对象限定在已满十四周岁的少年犯罪人员，实践中存在不同的认识。公安部1993年下发了《公安部关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》，明确规定1979年《刑法》第14条第4款中规定的“不满十六周岁”的人既包括已满14周岁犯罪，也包括未满十四周岁的犯罪，不负刑事责任的人。
1995年10月23日《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第28 条规定:“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”也就是对收容教养的适用坚持“从严控制”的原则，凡是家庭有实际管教条件的，由家长负责管教，这有利于保护未成年人的合法权益。
1997年刑法修改后，仍然在《刑法》第17条第4款规定：“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。”同时，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第38条也规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时，也可以由政府收容教养。”可以说，刑法和预防未成年人犯罪法是目前中国收容教养制度的主要法律依据。但由于缺乏系统具体的规定，缺少配套的法规、规章，在实践中出现了一些问题，影响到收容教养制度的正确有效实施。
二、收容教养制度的内容
（一）性质
《刑法》《未成年人保护法》对收容教养制度的性质没有作出明确规定，实践中存在很大的争议。公安机关认为，收容教养决定是刑事执法行为。收容教养是刑法规定的对特殊年龄段的犯罪行为人的一种特殊的处理措施，体现了国家对未成年人的特殊保护。收容教养的法律依据是刑法，对实施了犯罪行为，只是因为年龄原因不予刑事处罚，而给予收容教养的行为，应当属于刑事执法行为。对公安机关的刑事执法活动，应由检察机关进行监督，而不应当作为行政案件提起行政诉讼。人民法院则认为，收容教养决定是具体的行政行为，收容教养的决定是由地级以上人民政府公安机关做出的，人民法院应当将收容教养案件作为行政诉讼的受理范围。
理论界对收容教养的性质也存在认识分歧，主要有刑事处罚、行政处罚、强制措施、司法保护措施等观点。因为现行《刑法》第17条第4款关于收容教养制度的规定已经将收容教养排除在刑事处罚之外，收容教养并不在《行政处罚法》规定的行政处罚之列，且收容教养的主要的功能应是救济性而非处罚性，在此对刑事处罚、行政处罚说不展开论述。[2]
强制措施说分为两种情况，一种观点认为收容教养是行政强制措施，主要的理由是：（1）收容教养制度具有行政性，由地级以上人民政府公安机关决定；（2）收容教养具有强制性，是为帮助犯罪少年摆脱犯罪诱因的控制，改变不良习惯和行为而强制收容，在执行场所被依法限制人身自由。另一种观点是收容教养是一种刑事强制措施，主要的理由是：（1）收容教养对象是触刑少年，无疑具有刑事性 ；（2）被收容教养的少年须在一定场所和期限内接受教育改造，人身自由受限，所以又带有强制性。
刑事司法保护措施说的理由有三：（1）收容教养具有刑事性，收容教养的适用对象是犯罪少年，适用法律依据主要是刑事法律；（2）收容教养具有强制性，理由同强制措施说。（3）收容教养具有保护性，根据1997年《刑法》等有关法律规定，对不满16周岁不予刑事处罚的犯罪少年，应优先考虑由其家长或者监护人加以管教；有关的法律规定要求对收容教养对象贯彻“教育、感化、挽救”的方针，以教育改造为主；《未成年人保护法》将有关收容教养的规定置于“司法保护”一章中，这都体现了收容教养的司法保护性。
（二）对象
1956年《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，“少年犯管教所仅限于收押管教十三周岁以上未满十八周岁的少年犯”，“如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，……，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。”“刑期已满的少年犯，应当按时履行释放手续。……无家无业又未满十八周岁的应介绍到社会救济机关予以收容教养。”可见在当时，收容教养的对象有二类：一是十三周岁以上未满十八周岁的少年犯，其程度尚不够负刑事责任，且无家可归的；二是未满十八周岁但刑期已满的少年犯，且无家无业。
1979年《刑法》第14条第2款规定，对于不满十六岁的人犯罪但不追究刑事责任的，在必要的时候，可以由政府收容教养。这一规定将收容教养的对象限定在十六岁以下的人犯罪但不需要追究刑事责任的范围，完全排除了1956年《联合通知》中的第二类收容教养的对象。1993年公安部《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》明确规定，对未满十四岁的人犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的，应当依照原《刑法》第十四条的规定办理，即在必要的时候，可以收容教养。
现行《刑法》第17条第4款对收容教养的规定并列于第17条前3款之后，收容教养的适用对象涉及到第17条第4款与前三款尤其是第17条第2款的联系问题，由于对法条关系的不同理解，理论界与实践中对于收容教养的适用对象范围形成不同看法，可以归纳为狭义说、广义说以及折中说。其一，狭义说。该观点视《刑法》第17条为一个整体，认为该条第4款延续第2款的规定，即《刑法》第17条第4款所指的“不满十六周岁”首先应当满足“已满十四周岁”这一限定条件。因此，收容教养仅适用于已满十四周岁不满十六周岁的触法未成年人。1991年《未成年人保护法》第39条对《刑法》第17条第4款的理解即采取此种观点。其二，广义说。该观点将《刑法》第17条第4款与其他条款区分开来独立适用，主张直接从字面对该条款进行理解，认为对于触法未成年人无需区别对待，凡是不满十六周岁的未成年人只要故意实施了刑法规定的犯罪行为都可以适用收容教养。其三，折中说。该观点认为收容教养属于设施内处遇措施，相对而言强制性较强，有必要对其适用范围加以限制，但所加限制不必完全拘泥于第17条第2款，收容教养的适用对象除狭义说所指的已满十四周岁未满十六周岁的触法未成年人外，还包括未满十四周岁的实施了八种严重罪行的未成年人。[3]
（三）条件
关于收容教养的条件，并无明确的法律规定。根据1995年10月23日公安部《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第28条：“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”但修订刑法第17条第4款仍然仅规定“在必要的时候，也可以由政府收容教养。”对于如何才算是“必要的时候”，没有明确规定。除了“在必要的时候”这一抽象模糊的条件外，在现有法律法规找不到其他具体规定。这就难以避免实践中收容教养的随意性。因此，应对“在必要的时候”加以明确具体的说明，以防止收容教养的随意性。
（四）程序
《刑法》第17条第4款规定，对于因不满十六岁不予刑事处罚的，在必要的时候，可以由政府收容教养。这似乎可以认作是收容教养审批权属的法律依据。在司法实践中收容教养的决定一般是由公安机关作出的，然后送收容教养机构执行。究竟是应当由人民政府决定，还是应当由公安机关决定，亦或应当由人民法院在判决不予刑事处罚的同时一并决定收容教养，学界中存在着不同的观点。
（五）场所
纵观我国收容教养的沿革历史，执行场所不断变更。1996年之前，被收容教养的少年是放在少年管教所执行，1996 年以后，被收容教养少年都放在劳动教养场所执行。上海于1996 年8月建立了全国第一家专门性的少年教养所——上海市少年教养所，此后其他一些省市相继建立专门的少年教养所（院），如辽宁省少年教养院、广州市少年教养所。1999年12月，司法部公布了《少年教养工作管理办法（试行）》，进一步规范少年教养工作。在劳动教养制度被废止之前，在很多地方，被收容教养少年都是放在少年教养所执行。我国目前收容教养的执行体制各地差异很大，有的地方将收容教养人员送进工读学校进行教育，有的则送进收容所，有的则是在少年犯管教所等。
（1）在工读学校执行的情况。1987年6月17日国务院办公厅转发国家教委、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的几点意见》中规定：“工读学校的招生对象是十二周岁至十七周岁有违法或轻微犯罪行为，不适宜在原校，但又不够劳动教养、少年收容教养或刑事处罚条件的中学生。”从该规定看，收容教养在工读学校执行显然有抵触。
（2）在收容所执行的情况。这种办法达到了收容的目的，但教养的力度不大。随着收容审查制度的终结，在收容所执行的情况也一去不复返。
（3）在少年犯管教所执行的情况。这是较长时期内最普遍的执行场所。其依据是1982年公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》，规定“今后少年犯管教所只收押和收容下列两种人：一是由人民法院判处有期徒刑、无期徒刑的年满十四岁和不满十八岁的少年犯；二是根据刑法第14条的规定，由政府收容教养的犯罪少年。”这一规定实际上确定了收容教养的场所就是少年犯管教所。少年犯管教所关押的不仅仅是收容教养的犯罪少年，还包括受到刑事处罚的少年犯。尽管1996年1月22日司法部《关于将政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养的通知》规定，收容教养人员要与少年犯分别关押，由劳教所负责管理，但从当前的实际情况看，仍有部分收容教养人员与少年犯关押在一起。
（六）方式
中国收容教养的方式较为单一，只有一种方式，即剥夺人身自由，区别仅在于期限的长短。收容教养制度的首要目的是要通过收容这一方式，教育犯罪少年，使其成为守法的自食其力的公民。这一目的只有通过有效的教育来实现。可以说，收容教养的核心在“教”，教育工作应当是收容教养制度最重要的内容，它的成功与否直接关系到收容教养制度目的的实现。《预防未成年人犯罪法》第39条规定：“未成年人在收容教养期间，执行机关应当保护其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术。对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保护其继续接受义务教育。”《教育法》第40条规定，“国家、社会、家庭、学校及其他教育机构应当为有违法犯罪行为的未成年人接受教育创造机会。”被收容教养人员不应当被剥夺受教育的权利。
（七）期限
1982年3月23日下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》中规定，收容教养的期限一般为一至三年。1997年公安部在《关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》中还规定，在执行过程中不能对少年收容教养人员加期。如果收容教养人员在收容教养期间有新的犯罪行为，符合收容教养条件的，由公安机关对新的犯罪行为作出收容教养的决定，并与原收容教养的剩余期限合并执行，但实际执行期限不得超过四年。
（八）制度区别
收容教养与收容教育、劳动教养并列，因此有近似的地方而又有所区别。
（1）适用法律不同。收容教养的法律依据是刑法，劳动教养的依据是行政管理的法律法规，收容教育是依据《卖淫嫖娼人员收容教育办法》；
（2）教养对象不同。收容教养的对象为16周岁以下的人，劳动教养对象则为16周岁以上的人，收容教育对象为14周岁以上的人；
（3）教养方式不同。对收容教养人员，重在教育、挽救，对劳动教养人员则实行强制劳动改造，对收容教育人员进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。
三、相关法律
《中华人民共和国刑法》
第17条第4款：因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候，也可以由政府收容教养。
《中华人民共和国未成年人保护法》（1991年已被修订）
第二十九条对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。
第三十九条已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教；必要时，也可以由政府收容教养。
第四十四条人民检察院免予起诉、人民法院免除刑事处罚或者宣告缓刑以及被解除收容教养或者服刑期满释放的未成年人，复学、升学、就业不受歧视。
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》
第三十八条未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或者其他监护人严加管教；在必要的时候，也可以由政府依法收容教养。
第三十九条未成年人在被收容教养期间，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育；对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育。解除收容教养、劳动教养的未成年人，在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利，任何单位和个人不得歧视。
[1] 薛畅宇、刘国祥：《论改革和完善收容教养制度》，载《中国人民公安大学学报》2004年第4期。
[2] 周雄：《收容教养制度研究——刑法第十七条第四款之展开》，载《预防青少年犯罪研究》2015年第2期。
[3] 陈伟、袁红玲：《我国触法未成年人处遇之审视与完善——以《刑法》第17条第4款为中心》，载《时代法学》2015年第6期。
