便民服务存在问题的原因(当前政务服务工作存在的问题及完善对策研究)

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政务服务作为政府服务的核心，既是政府的基础职能，也是公共权力运行的起点，更是政府使命价值的回归。[1]健全完善政务服务体系，是提升政府服务效率和群众获得感的重要举措，是推动“放管服”改革各项措施落实到位的重要支撑。20世纪90年代以来，各地政务服务体系建设迅速发展，在简化办事程序、规范政府行为、推动政务公开、提高政府绩效等方面取得了显著成效。但是，面对全面深化改革的新形势、政府治理现代化的新要求和人民群众对政务环境的新期待，完善政务服务工作运行机制，推进政务服务向纵深发展已刻不容缓。

一、政务服务的基本内涵

对于政务服务的定义和内涵，目前国内尚没有统一认识。从行为角度看，政务服务是指各级政府及其所属部门，为公民、法人和其他组织依法办理行政许可、非行政许可审批和公共服务等行政管理事项的行为。[2]从过程角度看，政务服务是指在公民本位理念的指导下，以高效优质的公共产品和公共服务为目标，通过合理规范的协调运转，不断强化政府服务职能、实现公共利益的过程。[3]概括而言，政务服务是指各级政府及其所属部门或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依公民、法人或者其他组织的申请，实施行政许可、行政确认等具有依申请实施特征的行政权力和公共服务事项的行为。

从理念上看，政务服务要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现公共利益最大化。从政府职能范围看，政务服务要求政府职能是有限的，主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。维护性的公共服务主要包括维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全，这是服务型政府的基石;社会性的公共服务主要是指完善社会福利体系和健全社会保障制度，包括教育、医疗、卫生、环境保护、公共事业和社会保障等，社会性公共服务是服务型政府的主要体现。从政府运行机制看，政府只能在法律和人民授权的范围内行事和提供服务，要么有法律的明文规定，要么经过了一定的民主法定程序。从服务方式和手段看，要求各级政府及其部门必须使用先进的管理手段和方法，尽可能避免给居民带来不必要的麻烦，方便、快捷、高效、优质地为民服务，增强民众的亲切感和满意度。从政府行为后果看，政务服务因其自身的民主特性，政府工作人员必须为自己的行为和所提供的服务负责，对于其失职行为，公民有权提出质询和责任追究。

二、我国政务服务发展的历程、模式与成效

(一)发展历程

作为政府服务的一种创新，我国政务服务建设具有一定的自发性，大体经历了三次重大转变。

1.成立政务服务中心，推动分散审批向集中受理转变。20世纪80年代末，在招商引资的过程中集中审批应运而生。1995年，深圳市成立对外投资服务中心。1999年，浙江金华市将46个部门集中起来提供柜台式审批服务。2004年，江苏镇江市在全国率先推出行政审批服务“两集中两到位”。[4]截至2012年底，全国建成的各级政务服务中心已超过3000家。政务服务中心建设是我国的一项创举，打破了过去各职能部门分散式、封闭式的行政审批模式，形成了超市型的集中受理审批格局。

2.组建行政审批局，推动集中受理向集约办理转变。2008年，成都市武侯区在全国率先成立行政审批局，开始了“一枚印章管审批”的创新探索。2014年，天津滨海新区、宁夏银川市、河北威县等地行政审批局相继成立。2015年，中编办选择江苏南通市、盱眙县等地开展行政审批局国家试点。截至2015年底，全国共有11个省(区、市)的54个市、县、区成立了行政审批局。行政审批局的建立，推动了行政审批权从简单的空间集中向职能整合、资源集约转变。

3.构建政务服务网，推动集约办理向集成服务转变。2012年，湖北襄阳市在全国首开先河，利用互联网开发了联审联办工作平台。2014年，浙江省政务服务网上线运行，一站式集成全省政府部门网上服务资源。2016年，国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》印发后，全国政务服务网建设进入了快车道，许多地方和部门还开通了政务服务微信公众号、手机APP等集成平台。政务服务网形成了线上线下互动融合的政务服务集成集群体系，从根本上改变了政务服务工作机制。

(二)运行模式

各地积极探索实践，形成了各具特色的政务服务模式。一是以海南省为代表的“三集中”审批模式。从2007年开始，海南省就全面推行审批事项、审批人员、审批职能“三集中”。目前，该省34个省级部门(其中5个中直部门)、683项审批事项进驻省政务中心集中办理。[5]二是以成都市为代表的“一窗式”并联审批模式。2004年，成都市建成全国首家省、市同址办公的政务服务中心，由一个综合窗口统一受理审批申请，各部门办完相关手续后，由综合窗口统一对外发放。“一窗式”审批变申请人跑路为政府内部运转，方便了群众办事。三是以新泰市为代表的“标准化+政务服务”模式。2005年，山东新泰市把政务服务工作进行标准化改造，形成了通用基础、服务提供、管理和岗位工作4大支柱、17个子体系、1195项标准。通过标准化把抽象的行政行为具体化，有效破解了政务服务规范化运作的难题。四是以天津市滨海新区为代表的“行政审批局”模式。2014年，天津市滨海新区正式组建行政审批局，并与政务服务中心实行两块牌子、一套人马，列入政府工作部门序列。行政审批局将原分散在不同部门的审批权向一个部门集中，推动了行政审批权与事中事后监管权的分离。五是以浙江省为代表的“互联网+政务服务”模式。2014年6月建成运行的浙江省政务服务网，覆盖43个省级部门、101个市县政府、31个开发区，实现省、市、县三级4000多个行政权力事项网上审批和规范管理，以及婚育、教育、就医等15类400余项网上便民服务。[6]

(三)主要成效

各地政务服务体系建设取得了明显成效。[7]首先，政府职能科学化，进一步推动了简政放权。以江苏省为例，2014年以来已累计取消和下放省级行政审批事项709项，取消无法律法规依据的中介服务项目116项，精简幅度达60.7%。其次，运行机制程序化，进一步改进了服务方式。体制机制不断完善，运行环节不断优化，服务内容不断丰富，基本实现了“每个项目有程序、每个程序有监管、每项监管有标准”，促进了服务水平的持续提升。第三，审批流程规范化，进一步提高了办事效率。比如，贵州省通过优化办事流程，实现所有省级行政许可事项平均办理环节不足4个、平均办理时限不足13个工作日、平均申请材料不足7个，申请人到实体大厅办理同一件事原则不超过2次。[8]第四，服务质量标准化，进一步提升了居民满意度。调查显示，近年来城乡居民对政府服务的满意度持续改善，2016年有63.3%的受访者对本地政府服务和办事效率表示满意，较上年提高3.44个百分点。[9]

三、当前政务服务工作中存在的突出问题

尽管政务服务体系建设进展顺利、成效明显，但从各地实践看，政务服务工作中仍面临一些亟待解决的突出问题。

(一)法律法规建设滞后，顶层设计有待加强

一是法律定位不明确。[10]至今没有法律法规对政务中心、行政审批局等作出规定，也未对其职能进行法律授权，政务中心、行政审批局等仍处于“夹缝中求生存”。二是机构名称不统一。从政务中心、政务大厅、行政审批服务中心，到市民中心、便民服务中心等，名称繁杂，形态多样，中心是一个场所还是一个机构仍存疑义。三是机构性质不明晰。有的是政府派出机构，有的是政府直属机构，有的是事业单位，有的属临时机构由政府办或其他部门代管，领导配备及人员混编情况严重。四是职能范围不一致。有的侧重改善投资环境，有的侧重提高行政效能，有的侧重约束行政权力，有的侧重方便群众办事，窗口办结功能有限，便民服务也相对不足。[11]

(二)部门协同阻力较大，行政改革有待深入

一是行政权力划分不清晰。横向看，不同部门间职能重叠、责任不清，交叉审批和重复审批现象严重;[12]纵向看，不同层级政府间过于强调“上下一致”，没有体现不同层级政府的工作重点。此外，行政审批局成立后，审批权、监督权如何划分，还是一片“盲区”。二是部门协同合作阻力较大。谁都不肯让出本部门的权力和利益，跨部门变串联审批为并联审批的难度较大，相对集中行政审批权的难度更大。三是部门放权不到位。有的部门将一些无关紧要的审批项目放在中心办理，对“含金量高”的审批项目却不肯向窗口授权。食品生产许可、娱乐场所审批等，目前大多没有下放到县。四是项目审批存在体外循环。有的部门审批事项和审批环节仍分散在多个科室;有的还需经过国家、省、市、县等多个层级，特别是涉及工商、税务、国土、环保等垂直管理部门事项时，[13]大多仍是“厅内接件厅外办”。

(三)各地发展不够平衡，推进机制有待健全

一是推进动力不稳定。在现行体制下，政务服务中心的权威性很大程度上取决于政府主要领导重视与否，随着领导岗位调整，政务服务推进力度“时大时小”，推进速度“时快时慢”。二是建设标准不统一。省、市、县不同层级政府有多大行政审批权限，与之相适应的政务服务中心需要多大规模、多少编制、多少经费，全国尚没有明确的统一指导。三是服务内容不一致。政务服务中心所提供的绝大部分服务由城市居民享有，农村居民或多或少地被排除在多项公共服务的覆盖范围之外。[14]

(四)政务服务流程不够规范，事中事后监管乏力

一是流程缺乏统一规范。各部门制定的审批流程，在审批依据、申报资料、受理方式、审查条件、办理时限等方面差别较大，流程有繁有简，时限有长有短，存在较大的弹性空间。[15]二是流程透明度较低。审批事项、主管部门、审批条件、办理结果、收费标准等不公开或是有选择的公开，即使部分内容公开了，需要了解信息的也无从查找。三是流程监督环节薄弱。[16]各种监督主体之间关系尚未理顺，彼此间缺乏联系沟通，无法形成工作合力。四是中介组织有待规范。中介评审中独家指定、重复评估、时间过长、收费过高、“体外梗阻”等问题普遍存在，一般审批机关办理时限在二三十天，中介评审却要一年半载。[17]

(五)线上线下平台发展不同步，信息化应用程度较低

一是重复建设现象较为普遍。[18]电子政务的内涵和边界不明确，中央和地方政务服务信息化管理事权划分不清晰，政务服务系统分散建设、重复建设较为普遍，形成了诸多“信息孤岛”“数字鸿沟”和“数据烟囱”。二是政务服务应用有待加强。有的“重建设、轻应用”，热衷于硬件建设，致使很多项目“建而不用”;有的“重管理、轻服务”，“提供的服务不需要、需要的服务找不到”成为政务网站的普遍问题。三是信息共享尚未取得根本突破。互联互通难、信息共享难、业务协同难，这“老三难”问题依然不同程度地存在。据调查，区域部门间基本实现共享的省份仅占13%，区域部门间少量实现共享的地市和区县仅占32%和28%。[19]有的业务系统兼容性不高，导致数据多次录入、反复提交。

四、完善政务服务工作运行机制的对策建议

政务服务事关群众切身利益，事关政府自身改革，事关服务型政府建设。进一步创新制度供给，完善政务服务工作运行机制，成为推动政务服务关键性改革取得更大突破的必然选择。

(一)健全职能整合机制

推进政府职能整合，既是减少和避免职能交叉、政出多门的有效路径，也是突破部门壁垒、再造政务服务流程的根本举措。一是深化大部制改革。按综合管理职能合并政府部门，把多种关联紧密的政务事务交由一个部门管辖，避免因职能过细引起的横向协调困难，有效解决部门间职能重复、多头管理、交叉扯皮等问题，促进行政资源优化配置。二是相对集中行政审批权。加快将分散在审批部门多个内设机构的审批职能集中到一个内设机构，成建制进入政务服务中心，集中开展对外服务，避免一个部门内多头审批。稳妥推进相对集中行政许可权工作，支持地方成立行政审批局，开展集中审批改革试点。三是加大减权放权力度。按照“能放则放，能减则减，能转则转”的原则，坚决把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，将行政审批严格限定在《行政许可法》规定的直接涉及国家安全、公共安全、生态保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定范围，最大限度减少行政审批事项。

(二)健全业务协同机制

这就要求各级政府及其部门在不突破各自“边界”的前提下，相互配合、协调合作，共同破解政府“碎片化”“部门化”困境，为公众提供便捷、规范、高效的政务服务。一是加强部门横向协作。进一步完善联合办理、并联审批、绿色通道等行之有效的工作机制，增强工作合力，着力解决行政审批过程中不同职能部门之间的配合问题。二是强化府际纵向联动。有些行政审批或者服务项目需要不同层级政府之间的沟通合作，应理顺上下级关系，通过互联网技术，形成“省—市—县(市、区)—镇(街道)—社区”的多级联动机制，实现基层政务服务中心和上级有关部门之间的无缝对接。三是推进数据共建共享。编制政务服务通用软件，加快省、市、县(市、区)政务服务中心联网，推动部门业务专网与政务服务网互联互通。完善共建共用的数据共享机制，将离散或串行的审批流程优化为并行业务流程，形成扁平化网络化的政务服务格局，提升政务服务的整体性、协同性。

(三)健全规范管理机制

规范化既是政府服务行为重复特点的内在要求，也是推进审批环节无缝衔接的重要前提，更是向公众提供无差别优质政务服务的有力工具。一是制定和实施权责清单。以权力清单明确政府能做什么，“法无授权不可为”;以责任清单明确政府应该做什么，“法定职责必须为”;以负面清单明确企业、个人的行为边界，“法无禁止即可为”。每一权力事项按同一名称和编码输入政府权力运行平台和政务服务系统，确保“清单之外无权力”。二是推进服务流程标准化。加快建立政府部门、事业单位等公共机构的信息、数据和统计标准体系，推进共性关键标准的制定和实施。研究制定政务服务标准整体框架，包括机构名称、硬件设施、窗口设计、服务事项、规章制度、办理流程、信息公开、服务行为、监督评议等方面内容，逐步实现服务质量标准化、服务方式规范化、服务过程程序化。三是严格中介服务管理。聚焦投资建设领域“一长四多”问题，集中整治“红顶中介”，清理规范涉及审批的各类认证、评估、审图、代理、检查、检验等中介服务，取消无法律法规依据的各类准入证、上岗证、资质证，加快清理涉企项目资金和行政事业性收费项目。四是规范事中事后监管。全面推行“双随机、一公开”监管制度，严格限制执法监管部门的自由裁量权，探索跨部门联合检查机制。加强市场主体信用信息收集和应用，健全失信联合惩戒机制，使“守信者一路绿灯、失信者处处受限”。

(四)健全网络服务机制

充分利用互联网思维和技术，加快推进政务服务网上运行。一是加强政务服务平台建设。整合现有政务服务资源，加快构建与政府门户网站前端相融合的一体化互联网政务服务平台。通过统一身份认证、按需共享数据、请求响应服务等手段，解决分布式应用系统之间的信息共享和协同协作问题，实现政务服务“单点登录、全网通办”，减少“线下到处跑、线上到处找”的困扰。二是推进线上线下融合发展。以数据有效对接为抓手，推进实体政务大厅服务向网上延伸，做到“应上尽上、全程在线”，实现线上线下无缝衔接、合一通办。以政务信息化倒逼政务服务规范化标准化，不仅申请人可一站办理，审批人也能一站办结，真正做到“一网一门一端一号一码”。三是加快政务服务网迭代更新。政务服务网建设往往采用立项方式，对系统开发人员的技术和经验依赖性较高，难以在一次设计中面面俱到，必须坚持应用需求导向，在需求与开发的多次迭代中，不断完善审批流程，优化政务服务模式。

(五)健全统筹推进机制

政务服务体系建设是一个复杂的系统工程，经过20多年各地的探索实践后，当前必须强化自上而下的统一指导、“一标推进”。要从上加强顶层设计，充分发挥国务院办公厅政府信息与政务公开办公室的统领作用，明确政务服务改革方向，完善制度框架，强化政策供给，破除体制机制障碍，加快把政务服务体系建设从目前的“自下而上”转变到“自上而下”“上下联动”上来。与此同时，要从下总结推广基层经验。比如，江苏省吴江市成立行政服务局，将行政服务中心由政府派出机构调整为政府工作部门;江苏省南通市所辖11个县(市、区)全部成立行政审批局;四川省、福建省福州市率先颁布政务服务地方性法规;安徽省制定各类标准2000多项，初步形成了涵盖政务服务重点领域的标准体系，等等。这些创新做法和成功经验，值得认真总结，在更高层面予以推广。

(六)健全法规保障机制

随着行政审批制度改革的深入推进，迫切需要加大立法力度，加快构建适应我国政务服务发展的法律保障体系。一是抓紧制定政务服务管理法规。从法律上厘清各级政府、政务服务管理机构、政务服务中心之间的关系，进一步明确政务服务机构的名称性质、组织架构、职能定位、运行机制和服务模式等，规范政务服务的建设、运行和监管，消除行政审批中的“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”现象。二是抓紧制定政务服务网上运行管理法规。认真梳理《合同法》《保密法》《行政处罚法》《行政强制法》等法律中与发展“互联网+政务服务”相抵触的法律条款，根据情况予以废止或修改完善，明确电子公章、电子文件、电子档案等的法律效力，为政务服务发展提供法律与政策支撑。