检警关系的认识 陈瑞华：《看得见的正义》之检警一体还是检警分离

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近一段时间以来，有关检警关系的讨论猛然间热闹了起来。

有的学者针对中国目前检察机关与公安机关各自独立、分离地进行刑事追诉的情况，提出了检警一体化的刑事司法改革思路。对于这种改革思路，笔者是持肯定态度的。对于这一问题，笔者曾在《刑事诉讼的前沿问题》一书中作出过专门的论证和阐释。但时至今日，不少实务界的人士对“检警一体”的改革设想提出了异议，认为这不符合中国检警关系的具体情况，违背中国的国情。还有人认为所谓“检警一体”本来就属于学者臆造出来的想法，西方各国本来就不存在什么检警一体化。尤其是一些老一辈法学家，更是对检警一体的改革思路提出反对意见，认为中国最大的实际问题是警察权、审判权的滥用问题，检察机关的法律监督地位不仅不应当削弱，反而应当得到加强；当前最紧迫的改革设计恰恰不是检警一体化问题，而应是检警分离的问题。显然，在检警关系问题上，法学界和实务界存在着分歧甚至尖锐的对立。

那么，中国检察机关与公安机关的关系究竟应继续维持这种分离的状态，还是走向一体化的格局呢？要回答这一问题，我们首先对检警一体化作一解释。

检警一体化的基本精神是，应当将检察机关与公安机关在组织体系上构造成为一个整体，使得检察机关的侦查、审查起诉、支持公诉、抗诉与公安机关的侦查活动形成一个有着内在联系的统一有机体。

检警一体化是针对中国目前存在的检警分离的局面而提出的。在这种局面下，检察机关与公安机关在刑事诉讼法确定的立案管辖规范的限制下，只能各自独立地进行各自的侦查活动，而互不隶属、互不协作、互不提供有效的帮助；公安机关实际上拥有独立的立案权和撤销案件的权力，在启动侦查和终结侦查的问题上根本不顾及检察机关的观点；在侦查过程中，公安机关经常“随心所欲”地展开证据调查活动，而根本不考虑检察机关将来支持公诉的战略和需要，检察机关对此一般毫无办法，只能等待移送起诉后再进行补充侦查活动；在检察机关自行负责侦查的案件中，即使案件再复杂、重大，检察机关一般也很难取得公安机关警力的支持；在审查起诉活动中，检察机关发现案件证据不足的，只能将案件退回公安机关补充侦查，或者自行补充侦查，但公安机关不负有服从和配合的法定义务，检察机关也没有足够的法律权威，来直接向警察发出补充证据的指令和要求；而在法庭上的支持公诉过程中，案件需要公安机关继续提供证据的，公安机关有权不予以配合，需要有关警察亲自出庭作证的，警察可以断然拒绝……

这种检警分离的局面，造成国家有限的刑事司法资源在分配到检察机关和公安机关之后，被人为地“地缘化”和“部门化”了。公安机关在侦查中本来十分需要检察机关的法律指导和帮助，检察机关在起诉中也急需公安机关的支持，但在这种“分工负责”的体制下，这些帮助、指导和支持根本无从谈起。即使个别地方的检察机关与公安机关有着良好的协作关系，但也往往是由于检警机构的负责人私人之间沟通较好，或者当地党的政法委员会协调有方的结果，而并不建立在稳定的法律规则的基础上。因此，这种良好的协作关系往往因人因地因时而发生波动和变化。可见，检警分离的格局会经常妨害刑事追诉的有效性，造成侦查和起诉职能的矛盾和冲突。

另一方面，分离化的检警关系还严重违背了刑事追诉的基本逻辑和规律。本来，国家建立刑事追诉机构的目的只有一个，那就是有效地查获犯罪嫌疑人，充分地收集犯罪证据，快捷地提起公诉，尽可能地获得法院的裁判结局。在笔者看来，立案、侦查、审查起诉、支持公诉，一直到提起抗诉，这些具体程序环节构成了刑事追诉的统一整体，它们具有内在的逻辑联系和共同的价值指向。这些刑事追诉活动只有由一个机构统一地加以协调、指挥，才能减少其间的隔阂和掣肘，避免可能发生的扯皮和推委现象，保证刑事追诉的高效快捷。然而，公安机关在绝大多数情况下拥有独立的立案权、不立案权、侦查权和撤销案件的权力，致使公安机关的立案、侦查与随后进行的审查起诉、支持公诉甚至抗诉等活动，产生了不和谐和不一致的态势。

最近在检察机关内部推行的“主诉检察官”制度及其实践，就使得这种检警分离化所导致的消极后果得到了充分展示。本来，“主诉检察官”制度是针对我国刑事审判方式改革之后，法庭对抗程度增强、对公诉人当庭论辩的要求提高等方面的现实而提出的应对之策，这一制度也符合我国目前检察机关人员素质参差不齐、优秀检察官凤毛麟角的实际情况。但是，根据这一制度所采取的诸如加强主诉检察官的独立自主性等方面的措施，就与现行的分离化的检警关系格局发生了冲突。因为要强化主诉检察官在起诉方面的独立自主性，就必须给予其一系列的保障和配合，检察机关固然可以在内部给予其一定的保障，但是公安机关愿意与其进行配合吗？例如，主诉检察官在审查起诉中发现一个重要证据尚未收集起来，他能够要求公安机关的侦查人员进行收集吗？主诉检察官在支持公诉过程中需要警察出庭作证，以有效地反驳辩护方提出的证据和意见，回击辩护方对控诉方证据的驳难，但他能要求警察作证吗？……可以说，分离化的检警关系会最终使“主诉检察官”制度难以全面推开，并最终导致这一改革举措的流产。

当然，不用说主诉检察官无法取得公安机关的配合和支持，就是在检察机关内部，主诉检察官在办理那些由检察机关自行侦查的案件时，恐怕也很难取得其自侦部门的全力支持。如果说检察机关与公安机关之间存在着分离的关系的话，那么在检察机关内部实际还存在着侦诉分离化的问题。

以上的分析旨在说明分离化的检警关系对于中国刑事追诉的效率所产生的负面影响。反过来看，检察机关与公安机关有时也进行过良好的协作，这种协作的实际效果的确是积极的。过去在“严打”期间，公检法三机关有过所谓的“提前介入”的办案实践。在笔者看来，法院对侦查、审查起诉的“提起介入”确实不符合程序正义的基本要求，会破坏裁判者的中立性和超然性。毕竟，一个对案件有着强烈预断和对被告人有着较深偏见的裁判者，很难在对案件和被告人持有客观、冷静的立场。但是，检察机关对公安机关侦查活动的提前介入却是值得重新加以评价的。因为通过提前介入，检察官能够及时了解案件侦查的进程和实际遇到的困难，及时与侦查人员进行沟通，从提起公诉的角度对侦查工作提出要求，从支持公诉的角度解决一些证据上的问题。这对于刑事追诉的最终成功确实是有益处的。当然，近年来遇到一些大案、要案，在有关部门的协调下，检察机关与公安机关也时常有协同侦查的情形。这种协作通常会在短时间里调动起检警双方的人力、才力和物力，实现了双方在侦查方面的优势互补，从而能够取得极佳的刑事追诉效果。但可惜的是，这种协作实践通常是在党的政法委员会的协调下临时促成的，而并不具备制度上的基础。因此一旦案件侦破完毕，检警关系就又回到了那种分离化的状态，双方的配合和支持就又不复存在了。

那么，检警一体化究竟有那些要求呢？在笔者看来，检警一体化绝非要求检察机关与公安机关在组织关系上实现合并。如果有人提出这一建议，那的确是过于离谱和荒唐的。检警一体化也并非要求所有刑事案件都由检察机关进行侦查，或者都由检察机关领导警察进行侦查，这也不符合刑事追诉活动的规律和中国的实际情况。检警一体化的基本要求主要有两个：一是侦诉职能的一体化；二是检警组织的一体化。前者是对检察机关与公安机关所履行的刑事追诉职能上的要求，后者则是对检察机关与公安机关组织关系上的重新调整。其中，侦诉一体化在刑事诉讼程序上主要体现在以下几个方面：

1．任何刑事案件的立案或者不立案，应当由检察机关作出决定，而不应由公安机关自行决定。因为立案作为侦查的启动程序，当然也属于刑事追诉活动的开始阶段，对这一活动，作为刑事追诉的直接的实施者和最终的负责者，检察机关当然应当拥有控制权。

2对于那些重大、疑难或者需要大量专门技术知识的案件，以及由国家工作人员实施的贪污、贿赂、渎职案件，由检察机关直接进行侦查，但在侦查中应有权指挥、领导警察进行收集证据、查获嫌疑人的活动。警察在这些案件中应成为检察官的助手。

3．对于一般的刑事案件，由公安机关直接进行侦查。但是，检察机关有权随时派员参与公安机关的侦查工作，有权按照法庭上支持起诉的要求发出具体的指令。公安机关的侦查人员应当服从检察官的指导和指挥。

4．将审查起诉与侦查在诉讼阶段上进行合并。在检察机关直接指挥警察进行的侦查活动中，审查起诉与侦查同步完成；在警察机构在检察机关监督下自行完成的侦查活动中，审查起诉可以在侦查结束后立即进行。但无论如何，审查起诉都不应成为专门的诉讼阶段，而应成为与侦查活动并行或者侦查终结后随即进行的刑事追诉活动。

5．对那些不符合起诉条件的刑事案件，撤销案件和不起诉的权力应统一由检察机关行使。绝对不能允许公安机关享有自行撤销案件的权力，从而使检察机关统一掌握侦查活动的终结权。

6．在审查起诉和支持起诉活动中，检察官需要公安机关的侦查人员给予协助的，后者必须按照要求进行补充侦查、提供证据等方面的活动。如果在法庭上确实需要负责勘验、检查、鉴定、搜查、扣押、讯问的警察出庭作证，以便有效地反驳辩护方的证据和辩护的，警察必须出庭作证。出庭作证实际是对检察机关起诉活动并进而对刑事追诉活动的一种重要支持。

当然，上述设想要变为现实，还需要进行一系列的配套改革，尤其是要进行公安体制、检察体制等方面的直接变革。换言之，侦诉一体化必须通过检警组织上的一体化来提供保障。

总之，检警一体化会涉及到中国检察体制、警察体制的重大变革。这一改革思路旨在从根本上理顺检察机关与警察机构的法律关系，建立以公诉为龙头、以侦查为保证的刑事追诉体系，使国家投入的有限司法资源得以发挥最大的效益。同时，这一思路也有助于实现对警察权的良好控制，逐步完成从“警察国”向“法治国”的转变。