市级公务员职级并行(公务员职务与职级并行的落实困境)

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公务员职务与职级并行的落实困境与化解策略

本文摘自领导科学公众号，源自《领导科学》杂志2021年5月（上）

作者周巍、杨幸玉

2019年6月1日起全面施行的公务员职务与职级并行制度是近年我国推行公务员制度改革的重点工作，是基于传统公务员职务与职级对应制度的变革创新，开辟了公务员晋升“双道并行”新制度。我国之前以职定级、以职定薪的规定给基层公务员管理造成了诸多困扰，如职务低晋升难、职业晋升道路受阻、薪酬福利水平处于公务员群体的末端等，挫伤了大多数公务员特别是基层公务员勤勉工作的积极性。基层公务员位于国家管理的第一线，直接且频繁地与基层群众联系，肩负着基层社会稳定与社会发展的重任。充分激发基层公务员勤勉工作、勇于创新的热情，不仅有利于党群干群关系的和谐，还关乎社会治理目标的达成。公务员职务与职级并行制度的实施打破了基层公务员职业晋升的天花板，降低了公务员对于自身职业的倦怠感，同时也保证了职业发展的公平公正，重新激发了公务员开创事业与勤勉工作的积极性，能够推动我国政府深化行政体制改革，进一步提高政府治理能力的现代化水平。本文聚焦于分析基层全面实施公务员职务与职级并行制度时遇到的新问题，尝试建构切实可行的解决路径。

一、公务员职务与职级并行制度内涵

（一）核心内容：以“职级”取代“非领导职务”，实现“双道并行”

2019年6月开始全面推行的新《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）进一步完善了公务员分类管理制度，以新增的“职级”概念替换旧制度中的“非领导职务”，开始实施公务员管理的第二通道，即“职级管理”，将职级与公务员待遇挂钩，形成职务与职级并行的“双道”人事制度。这种“双道并行”公务员管理制度，即通常意义上的公务员职务与职级并行制度，此后公务员拥有职务晋升和职级晋升的“双道”晋升模式，此制度的创新点与核心点在于增设了职级晋升通道。

（二）基本要求：职数限额与择优晋升，保障公平与公正的价值导向

职数限额是指不能超职数限额进行人员配备。比如，W局核定1名四级调研员职级职数，符合晋升条件的有3名同志，但受职级职数限制，只能有1名同志得到晋升。择优晋升是指以工作能力为晋升导向，而非工作年限、任职资历等。比如，W局空缺1名四级调研员职级职数，符合条件的有A君、B君，A君虽工作时间长，但工作表现平平；而B君工作能力强、承担工作任务重，工作实绩突出，那么得到晋升的应是B君。这种晋升要求，体现了公平和公正的价值导向。

（三）执行原则：职级只与个人待遇相关，无关职务权力，确保权责一致

“双道并行”实施前，非领导职务虽是虚职，却实实在在享受领导职务待遇，是名正言顺的职务。而当前实行的职级晋升，职级本身不承担领导职责，是与职务不同的另一条晋升路径，依据新的晋升方案来确定工资及相应待遇。《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《规定》）中明确规定，“公务员晋升职级，不改变工作职位和领导指挥关系，不享受相应职务层次的政治待遇、工作待遇”。即职级明确体现公务员政治素养、业务能力等综合素质，是确定工资及相应待遇的重要依据，不承担领导职责，同时也不享受领导职务的政治待遇与工作待遇。

由此可知，职级管理创新了公务员管理模式，改革了我国公务员分类管理制度。职务与职级并行制度具有以下特点：一是开辟了公务员职业发展的新通道，从旧制度的职务晋升改革为职务与职级并行的双通道晋升机制，破解了公务员因领导职位有限而难以获得职务晋升的局面，新制度出台后可以通过职级晋升提高相应待遇；二是打通了职务晋升与职级晋升之间的职业转换通道，公务员担任的领导职务与职级可以互相转任，干部既可以在晋升领导职务时进行职级晋升，实现职务与职级双晋升，也可以从领导岗位卸任后通过所处职级对接相应工作，而非原有的将职务晋升和职级晋升相独立只能选其一的晋升模式；三是职级晋升与职务晋升都必须具备相应的资质，符合对应的晋升条件，即要具备相应的能力、资历与实绩。

二、职务与职级并行制度在基层运行的困境分析

（一）政策文本之困

1.职级概念模糊造成理解与认识偏差

制度出台后，职级概念界定的模糊性造成公务员出现理解与认识偏差。对于制度方案中首次套转可以进行“一次套转两次晋升”的理解，部分人认为可以晋升两次，而部分人认为只能晋升一次。“一次套转两次晋升”，指平级套转后可以进行跨级晋升。以副主任科员为例，首次套转为四级主任科员，晋升一次为三级主任科员，符合下一级晋升条件时，还可以晋升到二级主任科员，从而实现“副科”到“正科”的晋升。但也会出现特殊情况，当针对科员级别时，科员首次套转为一级科员，晋升一次为四级主任科员，按规定在同一层次内，符合晋升下一级条件可以再晋升为三级主任科员。然而，在实际执行中，要求跨级后不再晋升，即科员只能晋升到四级主任科员而不能晋升到三级主任科员。

2.晋级规范不明确，择优条件不合理

在职务与职级并行制度出台后，全国各地符合晋级条件的公务员都可以依据新《公务员法》晋升职级，提高相应待遇。然而，当前出台的制度规定只在宏观层面提出了职级晋升的指导意见，而实际中全国各地情况不同，由于具体的晋级规范不明确，不同部门、不同种类的公务员在晋升职级时表现出较大的差距。尤其是制度方案中择优条件规定的不明确与不合理，导致公务员对职级晋升规定提出质疑。《规定》中提出：“公务员的职级依据其德才表现、工作实绩和资历确定。”其中德才表现与工作实绩在实际考核中难以量化为具体的晋升标准，往往会受到多种因素影响而出现主观随意性，从而与制度目标相背离。并且，制度中缺乏择优晋升的细化规定，若全员晋级则会使职级晋升对公务员的激励作用减弱，失去制度的激励意义，因而在晋级规范与择优条件方面存在一定程度的制度缺陷。

（二）政策实施之困

1.论资排辈乱象频出，应晋尽晋区分不明

政策执行过程中受固有观念影响，出现论资排辈现象。个别老同志以老资历自居，希望组织能够对自己多年来的工作给予肯定。为了照顾老同志，部分领导班子尤其是年龄结构偏大的领导班子，将职级晋升视为奖励和肯定，搞论资排辈。临退休的老领导们积极主动向组织反映要求晋升职级，因为晋升职级后可以加速退休，将空缺职位交予年轻有为的干部。但职级晋升后相应待遇依据新的职级执行，本意是希望晋升职级后为社会多做贡献，如今加速退休则失去职级晋升的激励意义，反而增加了退休成本，国家压力必然增大。

应晋尽晋的标准与人员之间也缺少相应的区分度。职级晋升标准应与职务晋升相同，遵循优中选优、择优录取原则，使部分能干事、干成事、会干事的干部得以晋升职级，提高相应待遇。但部分领导干部临退休时想为单位办“好事”，或者个别新任领导因不熟悉情况而需要老同志的支持帮助，在单位大搞应晋尽晋，使基层年轻干部尤其是干实事的年轻干部产生心理上的不平衡。部分基层干部向上级反映，尽管施行职务与职级并行，但干多干少一个样，大家都能晋升。有的干部坚信不犯错误就能晋升的理念，能不干就不干，干的少错的少，熬够时间、熬到年限，同样能晋升。

2.编制数量与晋升层级的制约

以新疆生产建设兵团第十三师为例，为了避免互相挤占职数，兵团第十三师职级晋升时，要求按照单位级别组织晋升。例如，团场与团场间，师机关部门正处级间、副处级间分别组织晋升，因而在职级晋升过程中出现职数不均衡现象，受到了编制数量的制约。部分单位符合条件人数多，但职数少；部分单位符合条件的人数少，但职数多。同时，也会出现因计算层级不同而晋升机会不同的现象，领导干部若在团场则晋升机会大，若在机关则难以晋升。此外，职务与职级并行后领导干部为了晋升更高层次职级，往往会挤占职级职数。例如，团场的党政正职为县处级正职，为了晋升二级巡视员及以上职级，往往会挤占一级调研员职级。同理，乡科级正职领导为了晋升四级调研员以上职级，往往会挤占一级主任科员职级，与现有二级主任科员职级人员形成竞争。

3.职级考核的科学性与有效性不足

政策施行过程中，职级考核标准的不明确导致考核的科学性不足。从省一级到地市级，制定实施办法“上下一般粗”，缺乏结合实际情况的因地制宜，缺乏可操作的具体实施办法。在比例设置、晋升标准等方面完全依据上级部门的要求生搬硬套，缺少对配套措施的调研、细化与解释，导致在实际工作中出现尺度不一现象。职级考核在具体实施时，考核人员的操作能力不强导致考核的有效性不足。由于缺少前期调研摸底，对于职务职级晋升工作缺乏充分准备，在实际执行过程中存在同一地区公务员不能同步晋升问题。职级晋升是依据干部管理权限，结合不同层次、不同单位性质分步开展的，若缺乏统筹客观上会出现晋升时间前后不一致的情况，从而引发怨言。

4.制度落实的激励失效与权责失衡

职级晋升对公务员的激励作用不足。根据《规定》的职数要求，暂不考虑领导职务公务员，则二级调研员至四级调研员职位数量与一级主任科员至四级主任科员职位数量合计应当不超过机关综合管理类职位数量的72%。若再加上领导班子成员职数，则30%的领导班子成员可以实现“双占”，即同时占有职务和职级，因而理想状态下基本上可以实现各级干部全覆盖，单位若有空编则完全可以实现全覆盖。但是，单位全体人员都可以通过职级晋升提高相应待遇，致使职级晋升对公务员职业发展的激励作用越来越弱，进而使职务与职级并行失去其制度意义。

晋升职级后出现权责不一致的情况。职务与职级并行后，职务公务员因承担领导职责，责任重压力大。乡科级副职领导职务虽领导一级主任科员，但在工作量与组织问责方面有明显差别，若工作出现偏差首先追究领导责任，导致领导职务责任大、担子重，但相应的权力与收入待遇无法与之匹配，出现权责不一致的情况。此外，职级公务员符合职务晋升条件可以转任领导职务，相同年限下，职级公务员比职务公务员晋升阻力小，且在后期提任领导职务时不受影响。例如，乡科级副职领导与四级主任科员同样因工作失误受到处分，后者再次获得提拔的机会更大，即使不提拔，职级晋升后的三级主任科员收入也比乡科级副职领导职务工资高。因此，部分资历较老的干部受权责失衡影响，权衡利弊后为了求稳而不愿当领导，希望保持现有工资收入与待遇，容易造成懈怠。

三、推进职务与职级并行制度在基层运行的路径

（一）加强顶层设计，提出指导意见

进一步完善《规定》，在制度层面明确职级概念，界定职级晋升范围与依据。要加强顶层设计，在宏观层面提出指导性思想，把握职级晋升对基层公务员有效激励的大方向，避免概念模糊、界定不清导致对政策的错误解读，挫伤基层公务员的工作积极性，进而不能达到激励的最终目标。上级政府要通过召开座谈会、发布会等方式正确传达中央文件要义，大力宣传政策精神。各单位各部门也要组织全员参与学习，确保政策被正确解读、精神被准确传达，对涉及公务员切身利益的重大事项，如工资、住房、医疗等待遇的提高要确保全体公务员第一时间关注并随时跟进。各级部门针对部门内特殊情况、复杂问题要及时向上级部门或组织部门报告，通过召开专题研讨会来解决老同志的职级晋升问题，确保每位符合晋级条件的同志都能切身享受到政策带来的益处，从而激发其努力工作、为人民服务的积极性。

（二）加强前期调研，制订晋升方案

中国基层公务员基数大，相应出现的复杂问题也较多。在《规定》出台后，符合条件需要晋升职级的公务员数量众多且具体情况不同，如何统筹安排特殊情况下同志们的晋升问题，协调解决单位内部门内不同年龄段与不同职务的公务员的晋级情况，是亟须解决的问题。因此，各单位要加强前期调研，设置专门的调研小组通过正式或非正式的途径全方位收集信息，各部门各科室也要详细制作每位公务员的信息表，包括职务、级别、任职年限、工作能力等，一方面作为内部考核的依据，另一方面呈交上级统筹安排。在前期充分收集资料的基础上，依据各单位实际情况，因地制宜地制订出符合本单位本部门的晋升方案。首先要设置晋升年龄要求，其次要尽量减少“双占”的情况，再次要具体问题具体分析，对因制度改革受到影响的人员，要在充分听取其意见的基础上，探索出台临时性政策予以弥补。

（三）统筹考虑提级，横向择优晋升

为公务员开辟职级晋升的另一条职业发展通道，是为了缓解职务晋升难导致的工资待遇低等情况。所以要统筹考虑，明确职级晋升并不是全员晋升，晋升职级也要引入竞争机制，有压力更有动力。要加强绩效考核，凭实绩论英雄，让能者上平者让庸者下；设置一定比例的晋升名额，在单位内形成一定程度的紧张氛围，使大家都通过积极工作晋升职级，提高待遇。在统筹考虑职级晋升时，要遵循横向择优晋升原则，让优秀人才通过考核获得晋升，使得职级晋升既能激励优秀人才勤勉工作，又能缓解职务晋升难的困境。统筹职级晋升工作，要最大限度利用职级资源，让符合条件的优秀人才不因职数限制而难以晋升。同时，要拉大职务和职级公务员的收入差别，在绩效奖励方面进行区分，形成权责相匹配的制度。

（四）动态调整指标，使职级晋升常态化

职级晋升的各项规章制度、具体实施的各项细则、进行考核的各项指标确定后并不是一成不变的，会随着时代的发展而发展。因此，各单位各部门不能照搬旧有的指标体系，要在综合上级指示与下级反馈后及时进行动态调整，结合本单位本部门实际情况设置相应的指标体系。针对职级晋升中的复杂问题不能简单进行“一刀切”，不能挫伤个别同志的积极性，要进行统筹安排，在综合考虑并共同协商后制订出合适的晋级方案。公务员的职级晋升是与职务晋升并行的晋升通道，是在不改变现有职务晋升的情况下，通过晋升职级达到工资待遇提高的目的，是广大基层公务员的福音。因此，职级晋升应成为一种常态化的晋升途径，从而激励广大基层公务员勤勉工作、勇于创新。

（五）对标干部考核，严格晋升流程

在明确了职级晋升的适用对象与限制条件后，要建立一整套完善的绩效考核指标体系，对职级晋升的各环节进行严格测评。一要明确考核内容，考察公务员在德行、能力、勤勉、纪律、廉洁方面的水平，综合考虑后进行统筹安排。二要制定考核标准，对绩效考核的各部分从高到低分别设置优秀、优良、合格、不合格四个档次，最后进行综合评判。三要增加考核方法，使用“360度考核法”，在自我考核的基础上，增加上级、下属、同事及外部服务对象等对公务员进行全方位考核，使考核主体更多元全面，考核结果更公平公正。四要严格把控晋升流程与考核环节，职级考核包括初核、民主测评、考核、公示、报批等环节，要对公务员职级晋升的各个环节与各部分流程进行严格审批，确保职级晋升的公平公正。五要建立健全领导干部和职级公务员能上能下的制度安排，出台实操性强的职级升降细则，尤其是职级下降的制度与管理办法，一方面要密切与绩效考核挂钩，另一方面也要对降级的公务员进行心理疏导，降低制度的负面激励效应，鼓励其今后积极工作。

（六）加强指导监督，确保落实到位

职级考核对公务员职级晋升至关重要，为了避免考核过程中出现腐败乱象，要建立健全职级晋升与绩效考核的监督评价机制，避免权力在运行过程中失效。可以设立专门的监督机构，建立一支专业化、高水平的监督队伍，一方面对职级晋升的各个环节进行监督，另一方面对绩效考核的内容、标准、方法、流程进行监督，防止绩效考核出现过程性偏差，进而影响考核结果，造成不公正的局面。此外，也要加强职级晋升的内外部监督，通过设立内部监督队伍，及时跟踪绩效考核的各个方面，严密监督职级晋升的各个环节。除国家监察委员会、纪律检查委员会进行的行政监督外，也要加强外部的社会监督，可以将公民与社会组织引入监督机制，保障公民的知情权与监督权，通过建立外部监督队伍来监督职级晋升的各个环节。同时，也可以引入新闻媒体的舆论力量，对职级晋升过程中的不合规现象及时进行矫正。