公务员社会保险制度建立之考量与立法进路分析中

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公务员社会保险制度建立之考量与立法进路

分析（中）

郑尚元

公务员发生伤残、死亡等职业风险后，目前的依据为民政部颁布的《伤残抚恤管理办法》（民政部令34号）以及相关通知，依据该《办法》，确定相应的伤残等级，以及民政部基于公务员伤残原因，如因战、因公、因病等确定相应的抚恤标准，如一等残疾，因战、因公、因病每年分别发放26080元；25250元；24430元；根据民政部2004年发布的《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知（民函[2004]334号）》的规定，国家机关工作人员因公负伤致残或因公牺牲或病故，参照《军人抚恤优待条例》和《伤残抚恤管理暂行办法》的有关规定执行。上述抚恤金的来源皆直接来源于财政拨付，政府尚未在该领域构建社会保险制度。

综上而言，我国公务员职业风险保障之政策，制度陈旧，规范软化，实施柔性，与市场经济体制和法治政府之要求相去甚远。

二、公务员建立社会保险法律制度之必要性与可行性考量

（一）公务员社会保险法律制度构建必要性分析

关于针对公务员是否建立社会保险制度，曾经有过几种观点：一种观点认为，公务员不应该搞社会保险，公务员的养老、医疗、工伤等都应当由国家财政予以保障；另一种观点认为，从总体上讲，公务员建立社会保险是个方向，但要考虑时机和新旧制度的衔接；还有一种观点认为，公务员应当建立社会保险，该观点认为公务员是社会的一种职业，如果公务员不参加社会保险，那么我国建立的所谓社会保险，就是不健全、不完整的，不利于发挥社会保险应有的作用。建国六十多年以来，我国公务员职业风险并没有相应的保险机制，而是落入前苏联高度计划体制下的低工资、高福利的套路，虽然工资制度改革已历时多年，公务员的工资等级、标准及相关政策已经大变，但公务员职业抗风险机制仍实行早已陈旧、沿袭已久的国家福利制度。对于公务员群体是否建立社会保险制度，笔者认为，该问题本不应该成为问题，公务员作为职业成员，肯定存在年老、疾病、伤残（因公或因私）、失业等职业风险，旧时福利制度已经难以适应社会发展需求，市场经济发达国家普遍建立了公务员社会保险制度，且制度建构已经法制化，我国应该尽快建立公务员社会保险制度。实行公务员社会保险制度的目的不是削减当事人的福利，而是为了实现公务员群体与其他职业群体之间，在社会保险制度方面的嫁接；实现公务员不同职级之间以及同一职级不同部门之间的公平和统一；也是为了实现公务员代际之间的长久公平6等等。笔者试图从以下几个方面探析公务员社会保险法律制度构建的必要性：

1.制度陈旧、欠缺一致性与相应刚性

我国对公务员遭受职业风险，即在疾病、公伤或年老等情形下，所应获得的来自政府的物质帮助的相关政策和制度早已陈旧，难以适应市场经济体制的要求，如各地养老金、遗属津贴、退职金标准、比例，既不透明，也不统一。事实上，这些对于公务员遭受职业风险所应获得的、来自政府的物质帮助，是当事人生存的基本依托，既需要公平、公正、透明，亦需要统一与刚性。换言之，作为普通公务员，能够对未来有相应的预期，感受相应的社会安全之未来。市场经济相对发达、法治相对完备之社会对于公务员职业风险皆有相应的抗风险机制，其立法相当慎密，而且能够及时修正和补缺；不仅具有实体法的详细规定，更为关键的是能够获得相应，的程序救济，即当事人权利受损时可以寻求法律救济。再者，公务员社会保险法律制度是社会法的重要组成部分，社会法的基本教义在于社会安全之构建，因而，该制度必须因应社会发展之需求适时调整。其他国家和地区社会法领域中法律之不断修正使其制度不断完善，反观我国该领域，制度陈旧，政策不能及时调整，各地标准不一，刚性不足。

2.与企业、事业单位社会保险制度分割严重

上世纪九十年代初期，继企业产权制度改革、劳动人事制度改革之后，关涉企业员工的社会保险制度改革逐渐展开，国务院出台行政法规确立了失业保险、工伤保险制度，工伤保险制度成为率先进入法律救济程序的社会法制度。与此同时，养老保险制度改革逐步深化，最初由行业分割的养老保险制度发展成为覆盖所有行业的养老保险制度。总的来看，以“三险一金”（失业、工伤、养老、住房公积金）为代表的社会法实践依次展开，加上“医保”政策的不断落实，民众社会保险意识大为增强。尽管这些领域的实践操作，乃至民众权益的落实都是在“无法”的前提下进行的，但是，民众社会保险意识的增强和权益的不断落实为今后中国社会保险立法的完善提供了良好的社会铺垫。目前，我国企业退休人员已经由社保机构发放退休金，而事业单位、机关（包括社会团体）仍由财政直接转移支付，当事人及其用人单位并不负担任何义务；由事业单位、机关转往企业工作多数将本人工龄视同缴费年限，而事实上并没有形成基金积累，换言之，作为国家机关公务员之退出机制并非通畅；同时，退休金待遇上的落差相当明显，已经成为社会诟病“退休金双轨制”的口实。

3.公务员获得社会权利并没有履行相应的义务

国家公务员在职期间未履行缴纳社会保险费用之义务，未履行义务而享有权利，实质上是损害了代际之间的公平，将本代人的义务直接转嫁于下一代；更为忧虑的是，公务员在职期间之“吃皇粮”——完全依赖纳税人之税收直接支付，在退出岗位之后仍在“吃皇粮”，仍由全民纳税负担。公务员实行社会保险制度，按照法律规定缴纳社会保险费，形成相应基金积累，于国而言，可以分解国家财政负担；于己而言，可以形成积累。实行社会保险制度，以当事人履行义务为限，如同一级别公务员，退职前任职时间长者所获得的权益愈高，任职期限短者所获得的权益愈低；在级别与任职年限的综合考量上，应当两者并重，而非忽视后者；公务员只要履职达到法定年限，即可获得未来退休之年资条件，不一定将公务员职业“进行到底”至60周岁。社会保险制度的实施是完整公务员制度之一环，该制度的缺失意味着公务员制度存在相应的不完整性。

4.现行管理体制造成大量行政资源浪费与管理成本增加

目前，我国公务员退休及各项社会待遇全部依附于本单位，每一行政单位配备有“吃喝拉杂、生老病死”之服务机构，如机关服务局、老干部局等机构和人员。这些机构并非全部承担相应的职责，其职能划分并不清晰，以老干部局为例，在一定行政级别机构之上，构建老干部局，最初本是服务于解放前参加工作的离休干部的专门机构，但是，随着时间的推移，离休干部的不断离世，这一机构将成为服务一定级别、甚至成为泛化性服务机构；以领取离退休金为例，每一单位自行发放，不仅存在不同单位之间退休金水平上的差异，更为担忧的是，非社会化发放的模式将浪费大量公共资源，增加管理成本。以此可以推测，公务员养老如此，公务员伤残、病退、死亡等等一系列服务皆由各单位自行其是，随着我国老龄化现象的不断加重，公务员的未来果真那么美好？是否有些公务员将处于落实不了待遇的情况？因此，推行社会化管理、社会化发放、社会化服务是公务员社会保险制度建立必要性之一。

（二）公务员社会保险法律制度构建可行性分析

1.学界已有建立公务员养老保险制度的呼声

近年来，其他学科学者已经开始关注公务员建立养老保险制度的理论问题，任何制度的建立都需要相应的理论铺垫，理论铺垫愈厚，制度理性愈足。就公务员本身存在之职业风险，我国现行制度多少仍停留在计划经济时期的“国家财政托底”状态之中，经济发展较快，地方财政较为宽松的地区，公务员保障水平较高；反之，保障水平较低。个人没有积累意识，政府同样没有积累意识，地方政府多关注眼前事务，在落实当代公务员“待遇”后，并不关注后代问题。至于该领域学术研究，多数处于起步阶段，尤其是法学界，几乎未闻其声响。但是，市场经济体制的建立，绝对不止于经济领域之市场化问题，政府行政之法制化，以及社会保险、社会福利之法制化是为必经之途，其他国家和地区，尤其是市场经济发达国家和地区更是如此，其社会保险制度建立早已从“蓝领工人”拓展至“白领职员”和政府官员。笔者认为，今后相当多的学者将持续关注公务员社会保险之立法问题，将为我国公务员社会保险法律制度构建作出更多理论铺垫。

2.《社会保险法》立法之引领——由普通受雇人群向公职人群之拓展

《社会保险法》之起草可以追溯至《劳动法》刚刚颁布之1994年秋天，当年在原劳动部相关领导的指导下，笔者曾参与了当年草案起草之具体工作，该法于上世纪末列入全国人大立法规划，至今已逾10年，由此可见民生和社会立法之艰难，法律制度之难产。不可否认的是，我国经济社会发展已经取得了长足进展，尤其是法制建设取得了令人瞩目的成就，目前为止，全国人大在改革开放以来已经颁行法律二百余部，为今后弥补社会立法之短板提供了契机。《社会保险法》已于2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，中华人民共和国主席令（第三十五号）同日颁布，自2011年7月1日起施行。坦率地说，该法的可操作性偏弱。但是，它不会影响其推动中国社会保险制度之法制化进程，人们会自觉不自觉地按照法律制度之思维方式重新理解社会保险制度，重新评估社会保险法律制度之价值和功能。随着而来的是，政府、社会、民众将重新评估公务员建立社会保险制度的必要性与可行性，以及该制度法制化之必要性和可行性。或许不久的将来，公务员社会保险法律制度的建立也能够列定相应的时间表和相应的路线图。

3.行政机构改革后之契机——中央和地方公务员局设立为公务员制度完善创造了条件

2008年7月22日，国家公务员局召开成立大会，十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，在将原劳动和社会保障部、人事部合并基础上成立人力资源和社会保障部，同时设立国家公务员局。成立国家公务员局有“三个需要”：其一是建立高素质、专业化公务员队伍的需要；其二是不断健全公务员制度体系的需要；其三是更好地加强公务员管理工作的需要。该局承担以下七项职责问：其一，会同有关部门起草公务员分类、录用、考核、奖惩、任用、培训、辞退等方面的法律法规草案，拟订事业单位工作人员参照公务员法管理办法和聘任制公务员管理办法，并组织实施和监督检查；其二，拟订公务员行为规范、职业道德建设和能力建设政策，拟订公务员职位分类标准和管理办法，依法对公务员实施监督，负责公务员信息统计管理工作；其三，完善公务员考试录用制度，负责组织中央国家机关公务员、参照公务员法管理单位工作人员的考试录用工作；其四，完善公务员考核制度，拟订公务员培训规划、计划和标准，负责组织中央国家机关公务员培训工作；其五，完善公务员申诉控告制度和聘任制公务员人事争议仲裁制度，保障公务员合法权益；其六，会同有关部门拟订国家荣誉制度、政府奖励制度草案，审核以国家名义奖励的人选，指导和协调政府奖励工作，审核以国务院名义实施的奖励活动；其七，承办国务院及人力资源和社会保障部交办的其他事项。从国家公务员局的职责@看，公务员局并没有承担公务员工资福利及社会保障职责，目前，公务员工资福利、疾病、伤残、亡故之保障事务仍分割于不同行政部门。笔者认为，随着时间的推移、经济社会的不断发展，人们认知水平的不断提高，公务员法制化的提升，尤其是公务员的社会保障问题需要提上议事日程，公务员社会保险制度的建立也会随着企业、事业单位社会保险制度的演进而展开。