公务员素质的概念(数字政府建设背景下基层公务员数字素养的概念内涵与提升路径)

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文|魏巍 李昕遥

基金项目：2021年度天津市哲学社会科学规划项目“基于‘智能合约’的政府部门横向协调机制优化研究”（TJGL21-027）；2019年度山东省自然科学基金面上项目“朴素式创新视角下山东省沉睡专利共享机制研究”（ZR2019MG033）

四、基层公务员数字素养形成的环境和条件

基层公务员是一类较为特殊的政府工作人员，他们处于科层制组织的末端，是上级政策的具体执行者。基层公务员的工作特性决定了其工作内容繁杂、性质多样、强度高、压力大、灵活性强。同时，针对工作要求，基层公务员也需要具备较强的应变能力和情绪控制能力。除了基本的工作能力，新的数字化转型趋势也要求基层公务员形成数字素养并不断提升数字素养水平。

（一）基层公务员数字化工作的社会环境

当前，居民生活的社会环境已经高度数字化，正在倒逼政府加快数字化转型，倒逼政府工作人员快速形成较高的数字素养。2022年发布的《中国互联网络发展状况统计报告》指出，截至2021年底，中国互联网用户数量约10.32亿，网民人均每周上网时间达到28.5小时。居民生活、工作和娱乐休闲已经高度数字化，如果政府提供的公共服务不能达到社会平均水平，不仅会使社会公众认为公共服务严重落后，还会使公共服务与其他社会运转环节脱离。筑牢数字安全屏障，激发数字经济活力并释放数字化发展红利，公共服务数字化将大大提高政府的政务服务效率与精准度，给工作人员和社会公众带来极大的便利。公众对公共服务数字化的期望，极大程度上对数字化政府的建设形成了需求压力，促使其主动加快相应的建设与发展。基层公务员作为社会个体，也感受到了数字化生活的便利，日常生活所面对的一面是衣食住行高度数字化、网络化和便捷化，另一面是繁重的基层治理任务大部分仍采用传统方式完成，必然产生更为强烈的效率需求，渴望数字化等新兴科技成果惠及基层治理。

新冠肺炎疫情加快了企业的数字化进程，同时要求政府加快数字化转型步伐，要求基层公务员理解数字时代的特点，更好地为企业提供支持和服务。自疫情暴发以来，供应链与线下卖场持续受到影响，越来越多的企业开始主动进行数字化转型，将业务和企业运转体系向数字化过渡。企业数字化转型，或者说企业向“互联网+”方向发展，势必产生新的商业模式和运营管理模式。政府作为监管部门，要迅速跟上监管对象的变化节奏，包括基层公务员在内的政府工作人员要学习并理解新的生产、销售和服务模式，避免出现监管空心化。例如，有些互联网平台利用其掌握的大数据和人工智能技术，逃避传统抽检式的执法监管，破坏了公平有序的市场秩序。除此之外，政府数字化转型需要企业提供经验和技术支持，基层公务员必须提高数字素养，才能与企业协同合作，顺利执行和完成数字化转型任务。

（二）基层公务员数字化工作的政策环境

基层公务员的工作特性以及其在科层制中的位置，决定了该群体对数字化政策的敏感程度。基层公务员身处的政策环境无疑成为塑造其数字素养的重要条件。十九届中央政治局第三十四次集体学习以数字经济为主题，会议将提高全民全社会数字素养和技能作为发展数字经济的基础。2021年10月，中央网络安全和信息化委员会印发的《提升全民数字素养和技能行动纲要》进一步明确，政府工作人员数字素养是提高数字治理能力的关键。该政策要求干部具备三种能力：一是互联网思维能力。干部应该充分认识“互联网+”、大数据、人工智能等技术发展的背景，将数据资源的重要性、利用数据解决问题的敏感性、从数据角度理解治理问题等整合为互联网思维能力。二是信息化应用能力。干部要能够运用数字技术开展工作，提高运用数字技术为企业和群众服务的能力，运用数字技术进行合作、分享的能力，运用数字技术体察民情、处置舆情、与民互动的能力，以及运用数字技术提高决策科学性的能力。三是数字化发展能力。干部要能够充分运用数字化思维发展数字经济和数字社会。

中国的纵向多层级组织结构，决定了政策力度在传递中会发生一定的衰减，地方政府往往采取层层加码的方式来对抗这种衰减效应。数字政府建设作为系统化推进政府职能转变，促进治理体系和治理能力现代化的重要抓手，是未来若干年政府将持续推动的工作。因此，在相当长的时间内，数字政府建设的相关政策会在各级政府间落实，基层政府势必或者说已经感受到该政策在执行过程中不断加码的力度。但是，部分技术应用给基层带来的是负担而不是赋能，诸如电子表格泛滥、数据重复录入、应用重复建设、僵尸APP等现象的危害会在基层得以显现并进一步放大。面对数字化政策压力，基层公务员必须尽快提高数字素养，才能更加从容地应对数字化政策的放大效应。

（三）基层公务员数字化工作的实践环境

数字政府建设的最终目标是建立一个统一的平台，可以横向管理分立于不同部门的各项业务，也可以联通垂直的各层级政府。然而，在数字政府建设的过程中，即便有部分系统的数据能够共享，但是大多数业务部门还是使用自己的系统，大量系统的存在势必要求基层公务员掌握使用各种系统的能力。基层公务员要快速学习和使用不同系统，了解其功能范围和特点，还要准确填报各类数据，并上传实施公共服务或者执法行为的过程记录，例如，负责监管的执法人员需要在工作中记录执法过程并上传系统。

数字政府建设不是简单地将政府业务从线下搬到线上，也不是将传统的人工服务转变为手机APP和网站，而是以服务对象的需求和监管对象的特点为主导，将传统的业务场景、问题痛点与人工智能、大数据等技术结合起来，既改变了传统服务和管理的业务流程，提高了服务和监管的效率，又从根本上解决了新形势下的若干问题。例如，不少地方政府在流程审批和公共服务数字化进程中，不断优化压缩业务流程，极大地提升了审批和服务效率；部分地方政府创新监管模式，将大数据挖掘技术、可视化技术与监管结合起来，实现了非法网约车监管的可视化，有效破解了网约车执法“取证难、执法难”的问题。上述服务效率和监管效能的提升，有赖于政府工作人员将具体业务场景与数字技术巧妙结合起来。因此，数字政府建设要求基层公务员不仅具备丰富的业务知识和业务能力，还具备把业务问题转化为数字问题并利用数字技术解决业务问题的能力。

在实际工作中，基层公务员最有可能面对的场景是运用各类数字化系统、数字化应用软件收集和填报各类基层数据，反馈系统和应用软件在使用中出现的问题，以及哪些传统的治理流程需要优化和提质增效，等等，因此基层公务员需要具备学习数字化系统和应用软件的基本能力。基层公务员通过使用和体验数字政府的系统和软件，可以向具有采购决策权的上级机构提供恰当的使用体验和建议；可以通过数字化系统与政府其他部门开展合作与交流，向协同部门以及社会公众展示数字化政务运行过程以及相应的政绩成果。

五、基层公务员数字素养的提升路径

（一）建立学习机制，丰富培训手段

将提高数字素养和接受数字素养培训作为公务员晋升培训体系中的重要环节，并提高到重要位置。领导干部率先垂范，以“一把手工程”推动各级政府、各单位加强对数字素养的认知并提高重视程度。将数字素养培训板块列入组织部门、人事部门的日常培训板块，让数字素养系列课程进入各级党校系统，作为重要领导干部晋升和基层干部调入机关工作必经的培训环节。建立业务部门和信息管理部门的日常联席会议制度，促进业务部门了解单位的数字化发展情况，提出数字化技术需求；帮助信息部门了解单位的业务发展状况，从而提高应对现实的技术和能力，破解具体场景中的问题。将供需对接、双向发力的沟通模式作为基层政府部门常备的学习机制。基层政府部门应加强与网信办等信息化部门的沟通与协调，除传统的业务学习和业务参观外，还应多到信息化部门调研、参观。

针对基层公务员设计专门的培训方法和培训手段。基层公务员的工作特点是事务工作琐碎，整块时间少，因此应更多地利用手机微课、便于携带的小册子等载体向基层公务员传递数字知识。利用学习强国平台开辟数字素养学习专栏，让更多的基层公务员了解数字素养的重要性并切实有效地提升自身的数字素养。基层工作实践性强，需要较强的动手能力，应该通过现场学习的方式，在实践中向基层公务员普及数字化知识。可以选择成熟的数字治理场景作为展示窗口和实训平台，使基层公务员能够轮流体验和感受，还可以将数字治理场景如何从常规问题到数字技术破解再到流程优化的整个过程录制下来，分阶段制作成微课，向基层公务员展示。建立基层公务员与信息化部门之间的借调制度：基层公务员所在部门向信息化部门派送人员，经过专业化的工作实践提升数字素养；信息化部门向基层派送人员，提高基层的数字治理经验，以便进一步开发数字治理技术，提升利用数字技术解决实际业务问题的能力。

（二）打造专业讲师队伍，培训内容分级分类

提高基层公务员队伍的数字素养，还需要建设一支专业性强、贴合基层公务员需要的讲师团队。这些讲师需要具备以下几方面的素质：一是专业性强，具有较强的技术背景和丰富的数字治理经验。此类讲师可以从高等院校和科研院所的教师中选拔。二是基层治理经验丰富，具有基层政府部门尤其是基层数字治理相关部门的工作经验。此类讲师可以从基层政府部门中负责信息化工作或者从数字治理工作成绩优异的部门中选拔。三是数字技术理论与治理实践相结合的能力强，具有丰富的数字政府建设、数据共享、数据模型应用开发经验。此类讲师可以从数字化建设卓有成效的部门中选拔，例如开展“互联网+政务服务”的行政审批局以及“互联网+监管”的相关负责部门。

数字素养的培训和学习计划要明确围绕基层公务员数字素养的核心内涵展开。第一，技术维度的培训内容要贴合基层公务员工作的服务特性，可以重点介绍系统使用的基本操作，辅以技术发展趋势、技术应用场景、技术思维方式等内容。第二，数据维度的培训重点要贴合基层公务员工作以数据收集为主的特点，可以重点介绍如何准确、高效地收集数据，辅以介绍数据应用典型场景、数据管理、数据思维方式等。第三，交流维度的培训内容要重点介绍智能媒介环境下基层公务员展示政府服务与办公流程的方法和注意事项，辅以展示具体操作系统和数字治理价值的方法。第四，学习维度的培训内容应该以传授学习方法为主，具体知识为辅。通过阶段性的学习让学员感受到数字知识对于提升治理效能的重要性，使其掌握学习方法并养成自主学习的习惯。第五，安全维度的培训内容可以围绕安全警示教育进行，以建立基本安全意识为前提，将具体的安全场景和安全操作规程作为主要内容。第六，问题解决维度的培训内容应该以问题意识为核心，传授如何将日常治理问题和办公问题转化为数字问题，如何用数字技术的视角看待治理问题和基层治理结构，以及如何打通数据链路、构建数字模型等常用的数字治理思路和思维方法。

（三）改进激励机制，营造组织氛围

首先，将数字素养列入基层公务员年度考核评价指标体系。将通过数字化手段创新治理方式、提高公务员数字素养等相关举措与传统倡导的干部敢于干事创业联系起来。同时，允许干部在提高数字素养、建设数字政府过程中犯错误，鼓励干部积极探索提高数字素养的路径和方法。将提升数字素养与评优评先、奖金分配制度挂钩。在定期考核、不定期考核、专项考核等各项考核中引入数字素养评价指标，将数字服务意识、数字技术创新和成果转换作为考核加分的重要因素。对于通过数字化手段提升工作效率、带来实际应用效果的基层公务员，要给予评先评优和正向激励。将培训和学习经验作为人事考核和干部晋升、转岗等人事管理的一部分依据。

其次，开展数字素养专项评比和表彰奖励。树立数字化建设典型，表彰数字化工作优秀人才，分级分类开展数字素养实践评比。研究开展数字政务创新大赛，通过创新大赛评选出运用数字技术解决实际问题的典型，并向政府其他部门和全体市民展示，既发挥推广借鉴的实践价值，又发挥宣传倡导的意识形态价值。研究开展基层单位和个人数字服务满意度评比。将数字服务意识强、数字应用能力强、敢于用数字化带动工作创新的单位和干部选拔出来，在干部队伍中营造重视数字化学习的良好氛围。政府应对基层公务员提供的数字化服务情况开展定期或不定期的评估考核，充分发挥政务APP、政务微博、政府抖音、政务服务中心等线上评估以及政务大厅线下评估等多元化评估渠道的作用。

第三，要大力营造学习数字技术、提高数字素养的组织氛围，尤其注意扭转固守传统思维、传统流程、传统方法的组织文化。各级政府组织部门内部要树立典型，积极选拔任用数字素养高、技术水平高、具有新思维的年轻干部，引导他们在传统的业务领域任职，而非仅仅在与信息化相关的部门任职。领导干部应率先垂范，以实际行动和政策制度鼓励和推动数字化工作。同时构建“互联网+”基层公务员教育培训平台，强化与国内外各大高校、科研院所、企业之间的合作，及时追踪大数据前沿理论、前沿技术和前沿管理方式。

（四）激发自主学习动力，提升数字治理思维

政府为基层公务员创造的学习激励机制、学习环境和培训条件都属于外在环境和外因，还需要通过内在动因的介入，持续转化为基层公务员自觉自愿的学习行动。打通内外因、激励基层公务员自主学习的关键，不仅是让基层公务员了解评价考核体系的变化，更要使基层公务员认识到数字治理技术可以切实提高治理效能，成为基层治理的好帮手。基层公务员自发学习数字技术，需要解决好学习时间、学习内容、学习对象和学习习惯等几个问题。第一，基层公务员工作繁忙，学习数字治理技术除了极少数的集中培训，主要还是靠自己利用业余时间。基层公务员可以根据不同的学习基础组成若干自主学习小组，工作之余互相督促、互相交流，共同提高对数字治理技术的理解和认识。学有余力的公务员可以利用网络课程或小视频，在闲暇的零散时间观摩学习或借鉴数字治理示范成果。第二，基层公务员宜进行案例式学习，将治理场景与数字技术原理的结合作为学习重点。基层公务员数字技术知识较为贫乏，且需要掌握更多的治理经验。案例式学习简单易学，容易上手，而且能够帮助基层公务员理解治理问题和数字技术的结合方式。第三，基层公务员自主学习应该以熟悉治理的专家和熟悉数字技术的公务员为师，熟悉一线情况或者熟悉数字治理情况的有经验的公务员也可以成为其请教的对象。学习的内容以实际操作为主。避免邀请理论造诣精深但是不了解一线情况的专家为其授课。第四，基层公务员的学习不宜以内容传授为主，应以形成学习习惯为目标。数字技术的发展日新月异，仅仅传授固定知识，以考核、考试、结业、发证等作为学习的终点，无法取得真正的学习效果。应该引导基层公务员培养长期学习和自主学习的良好习惯，建立宽松适宜的考核流程，设置循序渐进的学习任务。

（五）优化基层公务员招考机制，打造文理交融的复合人才

（本文注释及参考文献略）

（本文刊于《秘书》杂志2023年第1期）