公务员对外担保(公务员参与民间借贷活动的性质)

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公务员参与民间借贷活动的性质

公务员（包括广大国家公职人员）作为社会群体的一部分，在依法执行国家公务、忠实为民服务的同时，同样也面临着赡养父母、教育子女、供养家庭的社会责任。在全面建设小康社会的进程中，公务员与其他社会群体一样，也有提高家庭收入和改善生活品质的基本需求。在法律法规和党纪政纪框架内，进行家庭理财、促进财产性收入增长，已经成为公务员社会活动中的一项不可或缺内容。

首先，党和国家政策将改善民生摆在了突出位置。党的十七大报告提出要“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。让人民的财富保值增值，让人民拥有更多的财富，让人民的生活更加幸福、更加有尊严，已经成为党和国家改善民生的工作重点。公务员作为人民的一员，如何合法依规进行家庭理财，提高财产性收入，应是党的十七大报告应有之义。

第二，《公务员法》等对公务员参与民间借贷行为的主要规定。公务员法第53条14款规定，公务员必须遵守纪律，不得“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。从立法本意和司法实践看，该规定旨在禁止公务员参与营利性的经营活动，从而导致公权力被滥用，但并不禁止公务员参与合法的民间借贷等经济行为。最高人民法院《通知》建议：规范公务员参与民间借贷活动。针对审判实践中发现的一些地方公务员参与民间借贷的问题，组织专门力量对重点地区公务员参与民间借贷活动进行专题调研、及时出台相应规范，坚决打击公务员以营利为目的进行的高利放贷或担保活动，对于违反党纪国法的行为，要依照有关政策、法律从严惩处。因此，现行法律和《通知》建议的重点都不是公务员能不能参与、而是如何规范其参与民间借贷行为的问题。

第三，地方党委政府对规范公务员参与民间借贷行为的主要探索。近年来，特别是最高人民法院司法建议发出后，公务人员参与民间借贷行为引起了一些部门和地区的高度重视。宁夏回族自治区以“三个严禁”对全区党员、国家工作人员从事、参与、担保、保护以营利为目的获取高额利息的民间借贷活动进行了规范。浙江省杭州市纪委出台了《党和国家机关工作人员违规入股等行为性质认定的意见》，将各类违规入股的行为按错误性质分成四类，对认识上容易发生偏差的问题予以界定。

公务员违规参与民间借贷行为危害巨大

参与民间借贷已成为一段时期来一些公务员进行家庭理财的重要途径。随着社保、医保、教育、住房等改革政策的全面实施，特别是近年来物价总体水平的较快上升，公务员工资水平相对偏低的问题显得愈发突出，这是公务员重视参与家庭理财的内在客观要求。同时，由于近年股市持续低迷，房市萎靡不振，再加上国家对市场流动性的不断收缩，企业对民间资金依赖上升，纷纷通过降低门槛、提高收益、增强隐私保护等手段吸引民资。

我国民间借贷规模迅速扩大并成为一些地方公务员家庭理财的重要选项。据统计：截至2011年6月，我国共有民间借贷余额3.8万亿元，相当于银行总贷款的7%，广东、福建、浙江的民间借贷规模甚至达到了国有银行借贷规模的三分之一。资本活跃地区有60%以上的家庭参与了民间借贷，部分地区甚至达到90%以上，其中有相当一部分是公务人员家庭。

由于目前关于公务员参与民间借贷的相关法纪规定比较原则、宽泛，特别是全党和国家层面的系统纪律规定缺失，导致对合法开展民间借贷的认识不统一，标准不一致，定性难掌握，监督难度大。近年来，公务员违规参与民间借贷的案件频发，极大损害了党和政府的形象。主要表现为：

违规案件多发。近年发生多起地方领导干部违规参与民间借贷并被追究刑事责任的案件。

借贷金额巨大。由于市场对借贷的旺盛需求，致使部分党员领导干部铤而走险，违规借贷资金动辄几十万元甚至上百万元。

借贷过程隐蔽。由于公务人员身份的特殊性，无论是出借方还是借方，出于对借贷风险的考虑和自身的保护，实践中已经形成对当事人身份保密的惯例。当前，虽然各地各部门在大力推进领导干部报告个人有关事项等制度，但并未将个人（家庭）参与民间借贷情况列为必报内容，如果个人不主动申报，对其财产及财产来源进行全面核查仍存在较大难度。

社会危害巨大。公务员违规参与借贷行为，一方面，严重损害了党和政府在人民群众中的形象，降低了权力的公信力，扰乱了正常的工作秩序，滋长了不正之风，影响了社会稳定。另一方面，影响了经济社会秩序，损害了金融部门的利益，造成了国家税收流失，也加重了企业负担。

规范公务员参与民间借贷需抓紧制定纪律要求和细则规定

紧密结合当前经济社会发展形势，总结已有经验，借鉴其他国家和地区的有效做法，规范公务员参与民间借贷必须坚持依法依规、实事求是、疏堵结合、严格规范的原则，抓紧制定具体纪律要求和细则规定，寻找适合我国国情的监管之路。

要制订规范性、强制性、可执行的公务员参与民间借贷行为纪律规定。公务员法第53条14款的规定，对“纪律”外延没有专门明确，现行党纪也对此缺乏详细的条文规定。根据违纪案件查处与司法实践，笔者建议，制订规范性、强制性、可执行的公务人员参与民间借贷行为纪律规定应突出以下要点：

1.公务人员参与民间借贷的资金必须是其本人或家庭的自有合法资金。

2.借贷利率必须低于银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）；在普通民事借贷中，超过银行同类贷款利率四倍收益法院不予保护，而对公务员向管理对象收受高利息的认定为受贿。因此党纪应该严格禁止公务员参与高利放贷行为。

3.公务员参与民间借贷必须与相关人员签订规范的借贷合同，并严格按合同约定承担风险、享受权益。不允许在企业等发生风险时享受优先兑付等特权。合同纠纷通过法律途径依法解决；防止并坚决惩处以借贷名义、利用公权聚敛钱财的不法不廉行为。

4.借贷资金往来应按照相关金融法规规定，超过一定金额必须在银行转账。特殊情况要向组织说明。

5.民间借贷损亏收益等情况作为党员领导干部年度个人事项报告的重要内容，必须如实向组织报告。

要严肃惩处公务人员违规民间借贷行为。严把“惩处关”，以诫勉谈话、通报批评、纪律处分、依法追究刑事责任等严肃惩处以下七种行为：一是利用职权和职务上的影响，向管理服务对象无偿、低息借款或高利出借资金给管理服务对象的；二是利用职权和职务上的影响，以投资或出借资金等形式获取高额收益或固定回报的；三是通过欺骗、弄虚作假等方式获得银行贷款或以民间借贷方式融资后高利出借资金的；四是将自有资金高利出借他人的；五是为高利借贷者提供担保的；六是组织、参与、保护、纵容非法集资、高利借贷活动的；七是公务员与借款方签订阴阳合同以及在企业发生经营风险时非正常提取本息逃避风险的。

要教育引导公务人员依法合规开展家庭理财。懂法知规才能遵纪守纪。第一要加强对公务员相关法规纪律与政策的学习教育。既鼓励公务人员切实履行家庭社会责任，开展家庭理财，又要求公务员谨记特殊身份，时刻不忘依法合规理财的法纪底线。第二要明确监管主体。设立管理公务人员参与金融活动的机构，对包括民间借贷在内的经济活动进行统一监管。第三要加强警示教育，重视公务员世界观、人生观、价值观的系统性教育。