公务员和政府(科学地探讨中国政府公务员规模问题)

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表1：2000年美国、法国、中国相关数据比较

国家 人均GDP，美元（按名义汇率计算）人均GDP，美元（按购买力平价计算） 官民比例（公务员规模/人口）政府雇员或财政供养人员占人口比例

美国 34770；34770；3.25%；7.47%

法国 22432；26531；5.00%；8.28%

中国 852；3807；0.86%；3.91%

零点研究咨询集团在哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导下最新完成的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》显示，近七成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务员数量大大超出发达国家。…中国公务员“超标”近20倍。（据北京晚报报道）

那么，中国公务员规模是不是“偏大”了呢？从我们目前所掌握的资料来看，虽然媒体引用的基本依据似乎非常明确，见诸媒体的声音非常强烈，社会舆论的看法普遍趋同，但是议论性、情绪性的比重过大，专门性、科学性的研究很少。

现代政府理论认为，一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件，当今各国也都非常重视控制政府公务员（或政府雇员）的规模。然而，判断一个国家公务员规模是否偏大，既不能简单地做历史纵向比较，更不能轻易地以绝对数量来衡量。有必要充分地、系统地运用社会科学的研究方法而不是人文的议论方式来探究公务员规模的问题。为了正确推动中国政府机构改革工作，我们课题组从三年前即开始此项研究，并以论文或内部研究报告的形式发表了部分研究结果。看到最近媒体对中国公务员规模问题的报道和讨论，感到其中确实有些问题需要做深入探讨，故借此机会谈几点看法。

一、规范使用相关概念，是准确判断中国公务员规模的基础和前提

1．不同国家对公务员界定的范围差异很大，“公务员”与“政府雇员”两个概念的区别也较为复杂

中国的“公务员”，按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定，大体上是通常所说的“党政干部”，包括了“党、政、群”三大领域，即国家行政机关干部（近650万人）、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部之和，近三年规模约为1100万人。与此相关的概念还有：（1）“干部”，是个身份概念，主要指“党、政、军，企、事、群”这六大领域，也即党政军、人民团体和公有制事业企业单位工作的所有脑力劳动者，约为3600万人；（2）“财政供养人员”，包括了党政机关干部、事业单位干部、两者的工勤人员和退休人员、农村部分领补助的村组干部，目前规模约为5000万人。发达国家所使用的“政府雇员”概念与我国的“财政供养人员”概念所界定的范围大体上接近。

因此，公务员是指具有公权力的公共管理人员，而从事如科技、教育、卫生事业的人员虽然拥有所谓的“干部”身份，但并不拥有公权力，他们为社会提供的是公共产品或者说是公益性服务，属于“财政供养人员”而不属于“公务员”，各国也基本是把这类“吃财政饭”的人员归入“政府雇员”范畴。比如，日本最近开始把国立和公立大学法人化，国立和公立大学职员不再是“公务员”，在退休待遇等方面都将发生变化，但国立和公立大学的财源多年来都是由政府提供的，只不过今后会以每年1%的速度递减。

坦率地说，对于非专业人士来说，在未经充分资料准备的情况下，要对“干部”、“官员”、“公务员”、“财政供养人员”的概念做准确的区分是有困难的。我们在调研中发现，很多人都认为，只要是在政府部门和事业单位上班的人，只要是负点责任的人，或者是能“管自己”的人，那么这些人就是“官儿”。

2．在媒体所引用的分析中，一些专家学者对“官员”、“公务员”、“财政供养人员”等相关概念并没有做清晰的界定，指标体系很笼统，数据使用不够严谨

有关中国公务员规模“偏大”抑或“偏小”的看法一直同时存在，但“膨胀论”是主导社会舆论的主流观点。这里，除了很多人并不清楚或能够区分与“公务员”相关的几个概念之外，媒体所导致的舆论放大是“膨胀论”盛行的另一原因。有关公务员过多、人浮于事的宣传，经常见诸电视、广播、报刊和领导同志的讲话；各级人大代表、政协委员在各种公开场合对“机构膨胀，人员臃肿”的“注脚”式言论更是引导了舆论。实际上将这些人都界定为公务员，不仅混淆了概念，也不符合情理。此外，一些专家学者论证的依据也很单一，说到底，就是那几组核心数字被简单地重复征引，没有对数据做深入、科学的技术层面分析，探讨这些数据背后的更深层次的问题，人云亦云。

比如，2005年5月26日《经济日报》在“我国公务员规模是否适度��访国家行政学院经济学部副主任王健”一文中，王健教授就认为，“美国、法国的政府公务员与财政供养人员数量相同；所以美国的“官民比”为1：12，法国为1：12，财政供养人员或曰广义公务员占总人口的比例：美国仍旧为1：12，法国为1：12。”

实际上，在美国的联邦政府、州政府和各级地方政府中，还存在着大量的“政府雇员”，这些人员的工资是由财政资金来支付的；美国州立大学的教师工资也是纳入州政府财政支出预算的。在他使用的数据中，只有法国财政供养人员的1：12较为准确（参见表1），但关于发达国家“公务员”和“财政供养人员”的概念使用是含糊和不准确的。抛开其数据来源的准确性不说，仅就“1：12”（8.33%）而言，就已是很高的比例了。中国即使加上所有事业编制的人员，也不足中国总人口的4%。不知道王健教授引用这些数字，是想说明什么问题？因为随着经济社会的发展，财政支出占GDP比例的上升，公共部门需要向社会和公众提供更多的、私人部门无法提供的公共产品及福利性、公益性服务，同时部分缓解社会就业压力，政府雇员的比例有所上升是自然的事情。

再比如，2006年2月13日《中国改革报》在“我国单位GDP公务员数超发达国家20倍”一文中谈到：据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，虽然我国财政供养人员占总人口的“官民比例”只有1：26，低于世界平均水平；但是从经济视角考察，即公务员与GDP的比例指标来看，我国为39人/百万美元，大大高于发达国家，目前美国为2.31人／百万美元，我国公务员“超标”近20倍。

首先，王健再一次把“财政供养人员”概念与“公务员”概念相混淆。在中国，这两个数字相差了4.5倍！所谓“官民比例”只是针对“公务员”而言。其次，文中提及的公务员与百万美元GDP的比例指标，既没有说明是依据什么理论推演得来（通常用来衡量政府规模的指标一个是财政支出与GDP的比例，一个是公务员规模与总人口的比例或者公共部门就业规模与总就业人口的比例），也没有说明这百万美元是否运用了购买力评价（PPP）来计算，因此，这个“超标”近20倍不知是什么“标”？按这个指标衡量，一些经济不发达的国家如某些非洲国家应该只需要极少的公务员，中东产油国因大量“石油美元”则应该雇用更多的人去做公务员；然而，实践并非如此。

二、科学把握研究角度，全面分析和准确判断中国的公务员规模是关键

1．对一个错综复杂的问题，如果单凭一个指标或者只谈及一个因素就得出判断，至少在研究方法上是站不住脚的

以个别经济指标来衡量公务员规模的大小，本身在研究方法上就犯了以偏概全的毛病。在分析政府规模特别是公务员规模这样一个在国际学术界没有定论的问题时，只运用和强调一个指标，是不科学的，是绝对化的。

通过国际比较研究，特别是通过对OECD30个成员国进行比较研究后，我们认为公务员规模是受到诸多关联因素影响的，包括：（1）经济因素，如经济体制选择、经济发展水平、市场成熟度、政府对税收及市场的监管程度等；（2）政治因素，如政体结构、政府职能定位、政府能力、甚至政局是否稳定等；（3）社会因素，如人口结构、就业结构、城市化水平、第三部门发育及社会自我组织能力、人文观念和价值取向等。

如果从统计学意义上分析上述诸因素与公务员规模的关系，有些因素与公务员规模之间呈正相关或负相关的关系；有些因素则表现为非线性的关系。至于王健教授用来衡量公务员规模的经济指标，当采用多个国家的数据进行统计检验，则是一种离散性的关系。

根据媒体的报道分析，王健教授似乎在运用经济学理论中的瓦格纳定律来研究公务员的规模问题。我们最近所做的分省数据研究表明，在控制了若干变量的情况下，我国省级政府“官民比”与其人均GDP呈正相关关系，这证明了瓦格纳定律也能够适用于我国。但是，这恰恰说明，今后随着我国经济发展和社会进步，“官民比”应当会适当的增加。

2．中国公务员规模问题不仅是涉及政治发展与政府管理体制改革的实践课题，也是一个需要跨学科理论来研究的理论课题

目前，国际上有这样一种学术观点：随着经济全球化等因素的作用，为应对经济和社会管理风险性的加大，各国政府职责有扩张的趋势，为此要增加政府规模。在我国，随着强调建设公共服务型政府，政府规模和公务员规模也是要适度增加的。

需要提及的是，过去二十多年来，许多时候人们总在用经济学的思维方式和经济学理论来引领中国的各项改革工作，习惯于从“成本”角度考虑问题，总在讲“越少（小）越好”。一些专家学者常常简单化地运用经济学理论来分析中国政治问题和公共管理问题，这似乎成为了一种时尚。当前社会生活中现存的许多严重弊端和某些不甚准确的说法，不少与此直接有关。比如，最近在分析京津塘高速公路流量过大、已危及公共安全的问题时，一位经济学专家的建议非常简单，就是“收费上调”。这样，长此以往，对我们科学地规划政治体制改革，科学地管理公共事务和全面推动社会进步，恐怕是相当不利的。

三、发展方向：跳出“数量屏障”思维定势，在改善公务员结构和提升政府管理水平上下功夫

我们的研究显示，中国在公务员规模方面的问题并不是绝对规模过大，“官民比”与发达国家相比还是偏低的。我们在这方面存在的真正问题，是公务员的比例、结构不合理，是公务员的“结构性过剩”和“运行性过剩”。对这个问题的不断讨论，舆论和公众对此有各种各样的想法和看法，都是非常正常的。但是，不论如何，我们不能只是围绕着数量做文章，要跳出“数量屏障”的思维定势，全面、理性地分析政府发展中的深层次问题。在某种意义上讲，现在的争论实质上主要不是源于公务员的“数量问题”，而是源于公务员的“概念问题”；从发展上看，最需要解决的问题，也就自然不是公务员的“数量”降下来的问题，而是改善公务员结构，把政府绩效和公务员工作水平提升上去的问题。

建设“有限政府”的关键，并不在于规模含义上“大政府”还是“小政府”哪个更好些，而是在于这个政府是否“有效”、“有为”。现代政府的合法性和代表性，主要应当看政府绩效如何，看其能否代表最广大民众的根本利益和有效维护国家自主性，能否具有足够的权威性以维护社会秩序和公正，成为社会可持续发展的重要推动力。中国的政府发展任重而道远，改革是手段，目标是为了社会更和谐、人民生活更美好，这是政府发展必须把握的关键。

就政府规模问题而言，短期确实要坚持“适度从紧”的原则，但更重要的任务，是要有步骤地调整公务员的年龄、学历结构，根据政府职责的调整相应调整公务员在政府部门之间的配比关系，教育公务员进一步改善服务态度。要通过培训提升他们的管理水平，要科学地规划和建设党政机关的工作流程问题，为公务员更好地为人民服务提供更为适宜的工作平台。

(南开大学周恩来政府管理学院课题组 )