公务员与体制关系的本质(我国政府雇员制与公务员制度的比较分析)

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随着经济全球化步伐的进一步加快和我国市场经济的不断完善,我国政府对专业人才的需求越来越大,特别是国际金融贸易、电子政务建设、金融资本市场、对外交流等在我国的发展十分迅速,这就需要政府吸纳更多的拥有经济、信息、金融等知识的专业技术人才加入到公共管理中来,通过这些人才的专业技术与服务促使政府更好的进行公共管理,向社会提供更好的公共服务。政府雇员制就是这种新形势下的在我国试行的一种新的用人制度,它通过吸引非公务员身份的专业技术人才参与到公共管理中来,将有力地促进我国政府管理和服务水平的提高。但是当前有关政府雇员制的理论研究尚不深入,一些亟待解决的理论问题尚不明晰,进而将很可能影响其运作进程和效能的发挥,特别是政府雇员制和公务员制度的异同特别容易混淆,因此,本文拟对政府雇员制与公务员制度作一比较分析。

一、政府雇员制的基本涵义

1、政府雇员的内涵

政府雇员(Government Employee)这个概念最初源自美国,在美国公务员称为“政府雇员”,是指一切被政府雇用,不与总统共进退,无过失便可长期任职的人员,包括职类人员、非职类人员和军事人员在内的一切文武官员。

我国于2002年6月由吉林省率先引入“政府雇员”一词,但是其含义已经与美国政府雇员的含义完全不同,吉林省政府文件《吉林省人民政府雇员管理办法》中解释政府雇员是指:“政府根据全局性工作的特殊需要,从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才。政府雇员不具有行政职务,不行使行政权力,不占用政府行政编制,服务于政府某项工作或某一政府工作部门。”[1]继吉林省之后,我国其它一些城市如长沙市、珠海市、无锡市、深圳市、武汉市等都先后引入了政府雇员制,《珠海市政府雇员试行办法》对政府雇员的定义是:“根据行政机关工作中的特殊需要,从社会上雇用的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的专门人才。”[2]从上述两个定义可以看出,各地政府虽然对政府雇员的含义在表述上略有不同,但对政府雇员内涵的理解和阐释基本上是一致的,即都认为政府雇员不属于公务员范畴,与政府之间是劳动雇用的合同关系,而且这些政府雇员应该是具有专业知识和技能的专门人才,能够满足政府工作上的特殊需求。

根据我国政府雇员的基本内涵和具体国情,可以把政府雇员界定为:政府雇员是政府或行政机关为了实现特定的公共管理目的,根据政府工作的特殊性和暂时性需要,以合同雇用或临时聘用等方式从社会上招聘的具有金融、法律、信息、外语、高新技术等专门知识与技能的高层次人才。政府雇员不具有行政职务,不行使行政权利。

从这个定义可以看出政府雇员的本质特征主要是:

第一、政府雇员的雇用主体是为了实现某一公共管理目的而对专门人才具有特殊需求的政府或政府机关。

我国“政府雇员”概念的引进是为了扩大政府用人的视野和范围,以吸引更多的高级人才参与到公共管理和服务中来,向社会提供更优质的服务。因此,政府雇员是指政府雇用的专业人才,其他一些组织或机构聘请或雇用的人员都不能称之为政府雇员。

第二、目前政府雇员主要是具有专门知识和技能而同时政府又急需的专业人才。

经济和社会的发展要求政府提供越来越专业化的公共服务,但是当前我国公务员的素质还不能满足这种需求,政府雇员制就在这种情况下应运而生,通过临时雇用等灵活的用人方式,政府能够吸收大量专业参与到公共服务中来,大幅度提升自身的服务和管理水平。因此,当前我国政府雇员的构成主体主要是政府急需的具有专门和技能的高层次人才,如吉林省于去年12月4日招聘的我国首批政府雇员就是具有网络信息技术的专业人才。

第三、政府雇员的录用方式主要是合同雇用或者临时聘用。

灵活的短期雇用方式是政府雇员的重要特征之一。政府雇员的使用是为了满足政府特定和暂时性的需要,合同雇用和临时聘用正是这种灵活用人方式的最好体现,各地政府在招聘政府雇员时也充分考虑了这一点:“政府雇员采取专职工作方式,因特殊工作任务需要短期聘用政府雇员的,也可以采取兼职工作方式。采取兼职工作方式的,受聘政府雇员应征得所在单位的同意。”[3]

第四、政府雇员不具有行政职务,不行使行政权利,因而政府雇员与政府之间不构成行政职务关系,也不拥有行政法上的权利和义务。

2、政府雇员制的涵义

作为一种新的人事行政制度,政府雇员制就是指通过有关法律、规章对政府雇员进行科学管理的制度,主要包括职位设定、录用辞退、考核奖惩、工资福利、工作纪律等。

二、政府雇员制与公务员制度的区别

政府雇员制与公务员制度是存在着本质不同的两种人事行政制度,二者之间的主要区别如下:

1、二者的基本内涵不同

政府雇员制是一种对政府雇员进行管理的现代人事行政制度,它对涉及政府雇员的各个方面的内容如选拔录用、日常管理、绩效考核、薪酬、退出等进行规范,以保证整个制度的协调运转。而公务员制度是依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员即公务员进行科学管理的一种人事制度,它可以概括为职位分类制度、新陈代谢制度、激励约束制度、职业发展和保障制度四大内容,主要对公务员的考试录用、晋升、考核、调动、分类管理、退休和工资福利等进行系统的规定。

2、二者依托的法律基础不同

政府雇员由政府或行政机关以聘用方式从社会上录用,他们基于劳动合同与政府、行政机关构成劳动关系,劳动关系的内容是劳动法上的权利和义务,它是由劳动法律规范进行调节的。政府雇员制是对政府雇员进行管理的制度,它所依托的法律基础是劳动法律规范。

公务员基于行政职务与国家构成行政职务关系,行政职务关系的内容是行政法上的权利和义务,在行政管理中具体表现为公务员所拥有的行政职权和所承担的行政职责。行政职务关系的本质是行政法关系,它是由行政法律规范确定的。公务员制度是对国家公务员依法进行管理的制度,它所依托的法律基础是行政法律规范。

3、二者的地位不同

公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式,是国家人事行政制度的核心,也是政府公共管理科学化、法制化、规范化的重要标志。它促进了政府各个管理环节的相互衔接和正常运转,是政府进行系统、有效管理的重要组织和人力保障政府雇员制是在政府对高级人才有特殊需求,而目前的公务员制度缺乏灵活性的情况下产生的一种新的人事行政制度,它是对我国现行公务员制度的有益补充,在整个国家人事行政制度中处于从属地位。随着我国公务员制度改革的深入进行,政府雇员制的一些合理的、有益的理念和措施将会被我国的公务员制度所吸纳,如对一些职位的公务员可以实行灵活的使用方式,在有工作任务时通过合同雇用或临时聘用,任务完成后就可以解除合同。

4、二者的具体管理制度不同

政府雇员制与公务员制度在具体运作管理中存在很大的差异,主要表现在:

第一、具体管理制度的依据不同

由于政府雇员和雇用主体即政府和行政机关之间是劳动关系,因此,政府雇员的管理在根本上受到我国劳动法律规范的约束。同时,当前我国试行政府雇员制的省市地方政府也制定了各种形式的有关政府雇员管理的规章办法,这些规章也是政府雇员制度的主要管理依据。

我国的《公务员法》尚未出台,当前我国对公务员进行管理的主要依据是国务院以行政法规的形式于1993年制定的《国家公务员暂行条例》,该条例是目前我国公务员管理的基本法规,除此之外,还有人事部以规章形式制定的一系列单项法规及其实施细则,如《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员培训暂行规定》等。

第二、录用制度方面

政府雇员的录用相比公务员要灵活一些,依据现有的一些省市地方政府出台的政府雇员管理办法,政府机关在拟订和审定招聘计划后,可以根据招聘岗位的不同性质采取专家推荐考核、公开考试、个别选考等多种方式进行招考,人选确定后以签订劳动合同的形式办理雇用手续,经试用合格即可成为正式雇员。

依照《国家公务员暂行条例》和《国家公务员录用暂行规定》,除了一些特殊职位或专业,政府录用主任科员以下非领导职务的公务员一般都要采用公开考试(笔试和面试)、严格考核的办法,按照德才兼备的标准择优录用。

第三、考核制度方面

考核是指一定的组织按照规定的原则、内容、方法和程序对所属工作人员进行的考察和评价,并将考核结果作为对被考核人员实施奖惩、任用、培训等管理的客观依据,它是我国人事管理中的一项十分重要制度。[4]政府雇员制和公务员制度在考核方面有着十分明显的区别:

对政府雇员的考核一般是由雇员所服务的工作部门单独或会同有关部门进行的,其基本依据是政府与雇员间签署的劳动合同,主要考核内容是政府雇员在雇用期内是否完成了合同中所规定的任务,取得了良好的工作实绩。考核结果将会成为续雇或解雇雇员的重要标准。

对公务员的考核由国家行政机关按照管理权限,对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核,重点考核工作实绩。由于公务员工作的特殊性,对公务员进行考核虽然以工作业绩为主,但是公务员的政治思想素质和道德品质、业务素质、工作态度和事业心也是考察的重要方面,不容忽视。在考核方法和程序上对公务员的考核已经有较为完善的标准化制度,而政府雇员制目前尚未建立系统的考核方式和程序等机制。

第四、工资保险福利制度方面

政府雇员的工资一般由劳动合同确定的标准或双方协商的结果决定,各地政府对政府雇员大都实行年薪制,其金额大大超过公务员的薪水水平。如珠海市的政府雇员年薪标准分为6档。普通雇员执行1-3档;高级雇员执行4-6档。其最高年薪可达10万元。吉林省的政府雇员佣金标准分为14档。一般雇员执行1-4档标准;高级雇员执行5-9档标准;资深高级雇员执行10-14档标准。每位雇员的具体佣金标准,由省政府有关部门依据雇员本人的能力和所承担的任务以及佣金标准表进行商议,并以合同形式确定。其最高年薪可达20万元。

政府雇员在受雇期间由雇用单位按照有关法律法规为其办理社会保险,一般不再享受其它福利待遇。[2]武汉市规定:“专职政府雇员实行年薪制。年薪标准应综合考虑聘用职位的工作任务、受聘人员的条件和工作水平、聘用职位所需人才的社会薪酬标准等因素,由聘用单位与政府雇员本人商议,经市人事局审核报市人民政府同意后,以合同形式确定。短期聘用的,依工作任务按劳付酬。”[3]

我国公务员的工资制度以按劳分配为原则,实行的是职级工资制。公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资、和工龄工资四个部分组成,同时公务员按照有关规定享受地区津贴和其他津贴,公务员实行定期增资制度。公务员按照国家规定享受保险和福利待遇。

第五、退出制度方面

政府雇员是基于劳动合同与行政机关构成劳动关系的,因此,政府雇员是否退出取决于劳动合同的规定,当合同期满政府不再续雇,或者在合同执行期间发生违反合同的事项引起雇员辞职或政府解雇雇员,都会导致合同关系的中止。因此,政府雇员的退出主要有三种形式:合同期满、辞职、解雇或辞退。目前一些地区的政府雇员管理办法在政府雇员退出制度方面的规定还不完善,特别是对政府雇员主动辞职的行为如何进行处理没有任何规定,这一空白迫切需要加以填补。

公务员的退出是指公务员根据国家有关规定,按照法定程序与行政机关解除任用关系的一种法律行为,[7]就我国而言,公务员的退出主要有辞职、辞退和退休等几种形式,并且对这几种退出方式都有严格的法律限制,必须履行一定的法律程序。

第六、违纪责任和申诉制度不同

政府雇员和雇用他的行政机关之间是劳动关系,不是行政职务关系,因此,政府雇员由于违反劳动纪律或工作中存在失误承担的责任不属于行政责任,政府雇员的责任不能以行政处分的责任惩戒形式进行处理,而只能依据双方签订的协议条款、劳动合同所规定的责任形式进行惩戒,或者依据国家相关的劳动、安全等法律制度规范进行处理。如果政府雇员对行政机关的决定不服,他不能象公务员一样进行申诉和向上级行政机关或行政监察机关提出控告,但是可以选择劳动仲裁或者向法院提起诉讼。

公务员承担的违纪责任是行政责任,承担责任的形式是行政处分,行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除,同时可以辅助以其它惩戒方式。如果公务员对处理不服的,可以进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告,但是不能向法院提起诉讼。

三、我国政府雇员制与公务员制度的关系

政府雇员制和公务员制度虽然是有着诸多不同的两种人事行政制度,它们之间还是存在着一定的联系,主要表现在:

1、政府雇员制与公务员制度的终极目的是相同的

公务员制度规范管理的对象是政府工作的主力军?公务员,通过对公务员进行全面、科学、系统的管理,促使公务员积极、有效的进行工作,最终确保政府优质、高效的实现公共管理和公共服务的既定目标[5]。

政府雇员制是政府对为了满足自身特殊的、暂时性的需要而通过合同聘用或者临时聘用的政府雇员进行管理的一种制度,它的终极目的与公务员制度是相同的,也是为了促使政府更好的实现公共管理和服务的目标。

2、政府雇员制是公务员制度的有益补充

公务员队伍的专业化日益成为时代发展的要求,政府越来越需要更多的高层次人才进行科学管理,提高公共服务的水平,这就需要我国的公务员制度具有大量吸纳高新技术人才的机制。同时,政府对专业人才的一些特殊性、临时性需求也需要我国的公务员制度在用人方式上具有更高的灵活性。

但是我国的公务员制度推行的时间还很短,在实施过程中还存在着各种障碍和困难,离完善的公务员制度还有一定距离。因此,面对社会的需求,在我国的公务员制度缺乏弹性和不能大量引入高层次优秀人才的弊端还不能马上克服的情况下,作为一种崭新的、灵活的用人机制,政府雇员制的产生是有其合理价值的。

政府雇员制相对传统的公务员制度而言是用人观念和机制上的创新与突破,它借鉴企业用人的制度和做法,通过市场化运作方式和契约式的合同雇用,开辟了一条将优秀人才引入政府管理的新的渠道,解决了我国公务员制度缺乏灵活性和新陈代谢机制不畅等问题,成为我国现行公务员制度的有益补充,促使我国整个人事行政制度不断走向健全和完善。

参考文献

[1]吉林省人民政府雇员管理办法[Z]·

[2]珠海市政府雇员试行办法[Z]·

[3]武汉市市级机关政府雇员试行办法[Z]·

[4]仝志敏·国家公务员管理[M]·天津:百花文艺出版

社, 1994·

[5]张觉文·现代政府与公务员制度[M]·成都:四川人

民出版社, 2000·