中国人民银行国库局局长董化杰

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作者|董化杰 中国人民银行国库局局长

文章|《中国金融》2020年第19-20期

新中国成立后，根据国家法律制度规定，组织管理国库工作一直是中国人民银行的一项重要职责。1950年2月，政务院发布《中央金库条例》，规定各级金库由中国人民银行代理。为加强对国家预算收支的组织，强化对预算收入和支出的监督，增强中央财政的宏观调控能力，适应我国改革开放和经济建设的需要，在中国人民银行专门行使中央银行职能的背景下，1985年7月27日，国务院发布施行《国家金库条例》，规定“中国人民银行具体经理国库”，赋予国库六项基本职责和六项主要权限，第一次以法律的形式明确规定中国人民银行经理国库。经过35年的探索和实践，人民银行经理国库工作取得丰硕成果，国库在预算执行中的促进和监督作用日益增强。

经理国库工作取得显著成效

35年来，中国人民银行认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，依法履行经理国库职责，切实发挥国库在实现国家预算收支任务中的执行、促进、监督和反映作用，在保障预算资金安全、支持预算执行、服务社会民生等方面作出了重要贡献。

国库组织体系不断健全。目前，我国已建立中央、省、市、县（区）和乡镇五级国库机构体系：中央设总库，省（自治区、直辖市和计划单列市）设分库，地市设中心支库，县（区）设支库，具备条件的乡镇设立乡镇国库。《国家金库条例》规定，各级国库由人民银行经理，未设人民银行分支机构的地方，由人民银行委托银行业金融机构代理。多年来，人民银行高度重视设立国库工作机构，科学合理设置国库岗位，不断配备充实国库人员，为有效履行经理国库职责提供了强有力的组织保障和人员保障。截至2020年6月末，全国共有5454个国库，其中人民银行经理4527个，银行业金融机构代理927个；人民银行系统内部自上而下设立了局、处、科、股国库工作机构；国库人员1.6万名，其中，专职人员8900余名。

国库管理制度体系日臻完善。35年来，在《国家金库条例》确立人民银行经理国库制度后，《预算法》《中国人民银行法》《预算法实施条例》，均明确规定人民银行经理国库。人民银行在不断优化服务、提高服务效率，注重审慎监管、切实防控风险的同时，适应各类新业务、新业态、新模式发展需要，制定和完善《国库会计管理基本规定》《国库监督管理基本规定》《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》《国库资金经收支付服务管理办法（试行）》等国库业务制度，形成以“两法两条例”为基础、以部门规章和规范性文件为补充的国库管理制度体系，为国库业务顺利开展提供了制度依据。同时，人民银行还与财税部门研究制定涉及分税制、国库集中收付、非税收入管理、国库现金管理、“营改增”、社会保险费征管职责划转、小微企业减税降费、个人所得税汇算清缴等改革制度，促进了国家各项财税改革措施顺利实施和政策红利落地落实。

国库会计核算安全高效。经过多年发展，人民银行已建成以现代化支付系统为核心、以同城票据交换和国库内部往来为补充的国库资金汇划清算体系，国库会计业务实现了从手工处理到电子处理、数据从分散到集中、资金从中转到直达的“三大转变”，为实现财政资金安全、高效运转提供了有力保障。近年来，人民银行大力推进国库会计标准化建设，不断提高会计核算质量和管理水平；积极构建国库资金风险防范机制，坚守“国库资金安全、业务系统运行安全”两条底线；探索开展国库直接支付业务，开辟专项资金、特殊资金拨付绿色通道，将涉农、救灾、抗疫等资金点对点直接、高效拨付到受灾企业和困难群众手中，服务经济社会发展和民生事业。

国库监督管理扎实有效。多年来，人民银行认真履行经理国库的法定职责，扎实开展国库监督管理。一是加强国库柜面监督，强化对拨款、退库、更正等业务的事中审核，近年来，平均每年发现并堵住各类不合规业务30余万笔，金额逾千亿元。二是依法对银行业金融机构代理国库业务实施检查监督，对违规问题依法依规实施处罚，近五年来，共对700多家银行业金融机构及其分支机构进行了处罚。三是贯彻“放管服”改革要求，取消“商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批”事项；进一步优化代理支库审批流程，压缩办结时间。四是组织开展国库会计管理现场检查，强化国库事后监督，对发现的问题严格督促整改，确保国库业务处理规范、国库资金收支安全。五是不断改进国库监督管理手段，在加强现场监管的同时，充分利用先进的信息技术，创新非现场监管方式，有效提升监管水平。

国库信息化建设成效明显。为有效缓解业务快速增长给国库带来的巨大压力、提高国库业务办理效率，自1998年起，人民银行开始加快推进国库信息化建设。一是推进国库会计核算系统建设。2000年，国家金库会计核算系统（简称TBS）在全国推广上线，标志着国库会计核算从手工时代进入电子时代。2013年，国库会计数据集中系统（简称TCBS）作为中央银行第一个全国集中的核算系统，替代了TBS，实现了“预算收入直达入库、预算支出即时到账、资金‘零在途’”目标。近年来，中央总金库会计核算系统也在不断升级优化，实现了与财政部、中央国库集中支付代理银行之间业务处理的电子化、无纸化。二是推进国库信息处理系统（简称TIPS）建设。2006年，TIPS开始试点上线，并不断推广。2018年3月，二代TIPS正式上线运行，性能大为提高，秒处理能力是一代TIPS的10倍，为财税改革政策的落地落实提供了坚实的技术支撑，并荣获2018年首届数字中国建设年度最佳实践奖。目前，TIPS已在全国实现地域、征收机关、业务种类全覆盖，使国库成为联结财政、税务、海关及银行业金融机构等单位的重要信息枢纽，有效提升了国库资金运行效率。三是推进国库信息管理系统（简称TMIS）建设。2010年，TMIS的统计分析子系统上线运行。此后，国债管理、国库事后监督、国库现金管理等子系统陆续上线运行，为各级领导和有关部门提供了大量重要信息服务。四是自2014年起，国库与财政部门共同推广财政支出联网系统。目前，县级以上地区基本实现预算支出业务的电子化、无纸化。与税务部门共同推进电子退库、更正、免抵调业务，实现电子退库业务全国全覆盖。至此，以中国现代化支付系统为支撑、以国库“3T（TCBS、TIPS、TMIS）”系统为骨干、与财政支出联网系统和商业银行信息化系统相衔接的现代化国库信息系统基本形成，为国库服务政府及相关部门、服务企业尤其是中小微企业、服务广大纳税人提供了有力的技术保障。

国债管理水平显著提升。人民银行国库与财政部门加强配合，精心组织国债发行与兑付，顺利完成历年的储蓄国债发行与兑付任务。一是加强储蓄国债承销团成员管理。与有关部门共同制定储蓄国债发行额度管理办法、储蓄国债承销团成员综合排名办法等制度，加强对国债承销团成员额度管理和日常管理；开展国债业务检查，严肃查处国债承销团成员违规行为。二是拓展储蓄国债销售渠道。稳步推进储蓄国债（电子式）网上银行销售，推动储蓄国债面向农村地区发行。三是推进储蓄国债改革。推出面向个人投资者以代销方式发行的储蓄国债，与财政部门探索开展储蓄国债“随到随买”改革试点，推动储蓄国债在银行业金融机构本系统内实现全国通兑，解决投资者购债和兑付难题。四是加强储蓄国债投资者权益保护。组织开展已到期国债收款单催兑、储蓄国债（凭证式）到期提醒兑付和储蓄国债（凭证式）到期约定转存等业务。五是开展国债宣传。宣传国债投资，普及国债知识，促进国债发行。

国库现金管理富有成效。2006年5月，人民银行与财政部制定《中央国库现金管理暂行办法》等制度，同年12月，采取单一价格招标方式，实施了第一期中央国库现金管理商业银行定期存款操作，我国真正意义上的国库现金管理正式拉开序幕。从2006年到2020年6月末，共实施中央国库定期存款操作117期，实现利息收益900多亿元。2014年12月，人民银行与财政部制定《地方国库现金管理试点办法》，正式启动省级层面地方国库现金管理。从2015年至2020年6月末，共实施地方国库定期存款操作638期，实现利息收益690多亿元。国库现金管理的开展，在提高财政资金效益的同时，较好地发挥了国库在财政政策和货币政策配合中的协调、促进作用。

统计分析研究成果丰硕。人民银行国库运用办理预算收支业务过程中积累的丰富数据，深入开展统计分析和研究，及时反映国库资金运行情况，为宏观决策提供参考依据。一是及时准确统计国库收支存数据。做好各类国库统计报表编制工作，不断丰富完善统计报表内容，全面反映国库收支存状况。二是构建国库监测分析机制。立足国库大数据，建立国库统计分析和会计分析数据资料库，构建国库指数和国库资金流量分析指标体系，建立国库资金运行监测机制。三是深入开展国库专题调研。围绕财税金融热点问题，跟踪国家宏观经济政策实施效应，立足国库视角开展专题调研，及时反映宏观经济政策执行的效果及经济运行中存在的问题。四是加强国际财税研究。关注国际财税领域的最新动态和研究成果，有效拓展经理国库的视野。五是推动统计分析研究成果转化。在核心期刊和专业报刊上发表国库理论研究文章，转化研究成果；定期向党中央、国务院领导和总行领导报送国库资金运行月度和季度分析报告，多次被中办、国办采用；各地国库定期或不定期地向地方政府及相关部门报送分析调研报告，得到地方各级领导的肯定，为各级政府科学决策提供了有益的信息支持。

推动经理国库工作高质量发展

新的历史时期，国家治理体系和治理能力现代化正在加速推进，这对人民银行经理国库工作提出了更高要求，现代化国库建设、国库高质量发展任重道远。

坚持和完善中央银行经理国库体制。人民银行经理国库是立足中国国情、适应我国经济社会发展需要的、具有鲜明中国特色的国库管理制度，有着显著的实践成效和丰富的理论成果。《中国人民银行法》《预算法》和《预算法实施条例》历经修订，一直明确人民银行经理国库制度，表明该制度科学、有效、管用，符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，必须加倍珍惜、长期坚持。但国库管理制度仍有优化完善的空间。今后，要进一步加强经理国库“双支柱”即国库服务和国库监督方面的制度建设，不断增加制度供给，细化和完善央行经理国库相关制度规定，努力构建系统完备、科学规范、运行有效的央行经理国库制度体系。

持续提高国库服务水平。提供优质国库服务，是构建现代化国库的基础保障。国库服务的最终目的是最大程度地满足经济社会发展需要和人民群众对国库服务的需求。因此，必须坚持以人民为中心的发展理念，不断拓宽国库服务领域，优化国库服务方式，提高国库服务水平。要进一步提高国库会计核算质量和效率，及时准确办理预算收支业务，为政府及相关部门和社会公众提供优质的国库服务。不断推动储蓄国债发行市场化改革，促进城乡国债市场协调发展，提高群众购债的可获得性和便利性，维护国债投资者权益。建立健全国库资金风险防控和应急管理机制，继续守牢“国库资金安全、业务系统运行安全”两条底线，确保国库工作行稳致远。

不断加强国库监督管理。国库监督是经理国库的核心要义，也是国家预算执行监督制衡机制的重要内容，体现了经理国库的立法精神。要从推动国家治理体系与治理能力现代化的高度出发，履行好国库监督职责，对财政存款的开户和财政库款的支拨等实施监督。依法依规加强对银行业金融机构代理国库业务的监督管理，规范对银行业金融机构违规行为的处罚。不断创新国库监督方式，开展以综合执法检查为主、专项检查为辅的现场检查，探索运用“大数据”筛查、业务调研等方式开展非现场监管。贯彻落实“放管服”改革要求，进一步优化代理支库业务审批、国库集中支付代理银行资格认定等行政许可事项的办理流程，简化审批手续，压缩办结时间，优化营商环境。大力推行国库监督电子化、智能化，以“机审”代替“人审”，提高国库监督管理效能。

加快推动国家金库工程建设。国家金库工程作为国库信息化建设的核心工程，是融现代信息技术应用与国库业务发展于一体的系统工程，要积极探索人工智能、大数据、云计算、区块链等新技术在国家金库工程建设中的应用。加快推进二代TCBS建设，进一步优化二代TIPS，不断完善国库事后监督、统计分析、国债管理、国库现金管理等TIMS子系统的性能和功能，建立与国库信息化建设相适应的运维保障机制和应急管理机制。努力构建安全高效、科学规范、技术先进、信息共享的国库业务系统，为推进国库高质量发展提供技术支撑与保障。

更好发挥连接两大宏观调控政策的纽带作用。国库作为财政、金融及产业政策的一个结合部，已成为连接财政政策和货币政策的重要纽带。国库部门与财政部门开展现金管理操作，既要坚持安全性、流动性、收益性相结合的原则，又要考虑货币市场流动性状况，避免对货币政策调控产生不利影响，发挥好国库现金管理在财政政策和货币政策之间的协调作用，推动中央和地方国库现金管理继续向科学化、市场化、规范化方向发展。深入挖掘和运用国库的丰富数据，并与财政、税务、海关、商业银行等单位和行内货币信贷、调查统计等部门建立信息共享机制，进行多角度、综合性和关联性研究分析。坚持需求导向和问题导向，针对宏观经济运行中的热点、难点问题，加强国库分析研究的有效性，使国库在更高层次、更广范围发挥对货币政策和其他宏观政策制定的参谋支持作用。

着力推进党建与国库业务深度融合。党建是业务工作的“根”与“魂”，业务工作要想“开花结果”，必须把好党建引领这个“方向盘”。要把党的领导这一最大制度优势切实转化为国库的治理效能，始终坚持党建工作与国库工作同谋划、同部署、同推进，实现党的建设与国库业务的有机结合、深度融合。抓好国库队伍建设，注重国库干部人才队伍培养，大力弘扬“经理国库、为民服务、严谨高效、守正创新”的国库文化，不断提高国库干部综合素质，持续推进国库干部的全面发展，努力锻造一支“心中有理想、手上有功夫、脚下守底线”的新时代高素质国库干部队伍。

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