对司法局工作建议 对基层法院司法建议工作的思考

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文 | 广东省深圳市龙岗区人民法院 向翔

转自：中国审判

司法建议是我国人民司法的一个特色制度和优良传统，历经几十年的探索发展，已经成为人民法院工作的重要组成部分，也是人民法院坚持能动司法、依法延伸审判职能，提升司法能力和司法公信力的重要手段。

2012年以来，司法建议工作日益受到重视，最高人民法院多次下发关于加强司法建议工作的文件，明确要求各级人民法院将司法建议作为一项重要职能工作来实施。本文以广东省深圳市龙岗区人民法院一则司法建议催生全国首部硒资源开发利用保护法规的实践为例，浅析实践中司法建议的制作与注意事项。

实践分析

2017年5月，原告贺某通过某电商平台网购，在被告湖北恩施某生态农业发展有限公司、恩施某茶叶专业合作社所经营的网店下单购买了共计27680元的恩施富硒茶叶。原告收到产品后起诉至龙岗法院，认为两被告生产销售的产品均声称“富硒”，但既无硒含量标示，又无富硒含量检测报告，属不符合食品安全标准的食品，且对消费者造成误导，要求两被告向原告支付价款十倍或损失三倍的赔偿金。龙岗法院在查明案情后，作出如下判决：一、两被告向原告贺某退还货款27680元，同时原告应向两被告退还未食用的全部涉案茶叶；二、驳回原告其他诉讼请求。双方当事人服判息诉，并将判决义务履行完毕。

龙岗法院在审理中发现，被告所在的“世界硒都”湖北省恩施土家族苗族自治州是迄今为止“全球唯一探明独立硒矿床”所在地，境内硒矿蕴藏量居世界第一，当地政府虽然日益重视对硒资源的开发和利用，专门成立了硒资源保护与开发局。但是，在建立完善硒资源保护法规，依法规范硒产业标准体系方面明显滞后，容易引发法律纠纷乃至针对性的恶意诉讼。龙岗法院在总结归纳、认真分析本案纠纷发生的原因后，从完善我国硒资源保护法规，聚焦诉源治理、减少类似纠纷等角度出发，向湖北省恩施土家族苗族自治州硒资源保护与开发局发出《司法建议书》，反馈了上述判决和履行完毕相关情况，并建议当地政府运用民族自治地方立法权，制定相关自治地方性法规，加强执法监督，提升法律宣传工作力度等。

恩施州硒资源保护与开发局收到上述司法建议后，向法院复函：“对龙岗法院提出的司法建议高度重视，认真研究，积极采纳，并向恩施州人大常委提出制定《恩施土家族苗族自治州硒资源保护与利用条例》，后该条例经恩施州第八届人民代表大会第二次会议表决通过，于2018年8月1日起施行。该条例是恩施州制定的第二部地方性法规，是我国首部规范微量元素硒资源的保护、利用和监督的综合性法规，是恩施州立法史上的重要标志，更是恩施州特色立法的第一次尝试。”

在龙岗法院提出司法建议后两年内，该局还提请恩施州相继出台《食品安全国家标准视频营养强化剂-硒蛋白》《富硒食品中无机硒的测定》《恩施硒土豆产品质量控制标准》《恩施硒土豆省级种植地方标准》《恩施州人民政府办公室关于加强品牌建设推进建成全省特色产业增长极的意见》《恩施州区域公用品牌认定管理方法》《全州中国驰名商标创建三年行动计划（2018-2020）》等指导性文件。上述司法建议获得湖北省政府、最高人民法院、中央政法委等中央和地方有关部门的充分肯定，并在2020年被深圳市中级人民法院评为全市法院“十佳”司法建议，取得了良好的法律效果与社会效果。

司法建议的内容分析

根据最高人民法院下发的《关于加强司法建议的工作的意见》第二条第七款的规定，对审判执行工作中发现的下列问题，人民法院都可以向相关党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织提出司法建议，必要时可以抄送该单位的上级机关或者主管部门：涉及经济社会发展重大问题需要相关方面积极加以应对的；相关行业或者部门工作中存在的普遍性问题，需要有关单位采取措施的；相关单位的规章制度、工作管理中存在严重漏洞或者重大风险的；国家利益、社会公共利益受到损害或者威胁，需要有关单位采取措施的；涉及劳动者权益、消费者权益保护等民生问题，需要有关单位采取措施的；法律规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或者妨碍人民法院调查、执行，需要有关单位对其依法进行处理的；拒不履行人民法院生效的判决、裁定，需要有关单位对其依法进行处理的；发现违法犯罪行为，需要有关单位对其依法进行处理的；诉讼程序结束后，当事人之间的纠纷尚未彻底解决，或者有其他问题需要有关部门继续关注的；其他确有必要提出司法建议的情形。

笔者认为，由于规定中对于人民法院可作出司法建议的规定范围较为广泛，因此，基层法院在提出司法建议时更应该注重甄别，要挑选出真正合适的典型案例。在审理过程中，对于有可能推研出普遍性问题的个案，应该借助查明案件事实的机会，通过《协助调查函》等方式帮助有关部门核实背后的管理隐患。

以上述案件为例，在人民法院提出司法建议的案件中，关于选题应当具有“三要素、三作用”六个要求。

关于要素而言，一是目的要素。所选司法建议题材的目的，必须积极促进有关地区或单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，不断提高相关单位科学管理水平，预防和减少社会矛盾纠纷，充分保障经济社会健康有序发展。二是内容要素。所选司法建议题材的内容必须符合最高人民法院《关于加强司法建议的工作的意见》第二条第七款的规定。注意区分立法、行政执法类的完善和促进性建议，规章制度、工作管理类的规范和弥补性建议，涉及国家利益、社会公共利益、民生问题类的保护和保障性建议，以及行为人涉嫌违法犯罪行为类的惩罚性建议等。三是范围要素。所选司法建议题材的范围必须是在审理和执行案件中或者相关调研中发现的需要重视和解决的问题，对问题产生原因的分析，依据法律法规及政策提出的具体建议，以及其他需要说明的事项。

关于作用而言，一是普法作用。所选司法建议的题材应当对社会和人民群众具有宣传教育的普法作用，教育人们遵纪守法，自觉履行法律规定的义务，享有和行使法律赋予的权利。可采用公开示范庭审、模拟法庭、案例分析、以案说法等多种方式，通过整理归纳后有针对性地书面提出。二是警示作用。所选司法建议的题材应当具有警示作用，即指出有关单位存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题，以及所涉及问题的严重性和紧迫性，充分引起被建议方领导层面的高度重视、积极采纳。这有利于促进其加强管理、堵塞漏洞、防范再犯、改进工作。三是参考作用。所选司法建议的题材应当具有参考作用，反映个案事实的具体问题、个别现象或类案共性的普遍性、系统性问题。要准确把握问题、透彻分析问题，依据充分、说理充分，建议客观合理，方案切实可行，使提出的建议成为被建议方作出和完善决策决定的依据。

书写司法建议的思考

如何做到对前述“三要素、三作用”六个要求的全面把握，笔者经过调查研究和分析，认为应当具备“三个步骤”“四项原则”“五种技巧”“六点注意事项”。

就“三个步骤”而言，一是甄别案件类型，确定建议方向；二是摸清存在问题，决定建议方法；三是掌握建议时机，开展建议工作。

就“四项原则”而言，在提出司法建议过程中，要坚持必要性原则、针对性原则、规范性原则和实效性原则。

就“五种技巧”而言，一是养成良好的工作习惯，提前阅卷，及时开展案件背景调查，充分了解案件产生的缘由，全面分析案件形成的过程。二是总结归纳案件争议的事实和焦点问题，按照《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》的规定，借用比较法学的方法，分析研究相同类似案件的处理情况，为正确处理案件提供必要的帮助和依据，准确研判案件的处理结果。三是善于发现被建议方在立法、行政执法或规章制度、工作管理中，涉及国家、社会公共利益，劳动者、消费者、未成年人权益保护和医疗、教育等问题，以及行为人涉嫌违法犯罪行为等方面问题，联合其他单位参与多元化解矛盾纠纷。四是深入研究，探索被建议方在个案事实的具体问题、个别现象或类案共有的普遍性、系统性问题，进行准确归纳和全面总结，从纷繁复杂的案情中提炼出症结性问题，积极开展调查研究工作，依照相关法律法规和政策导向，充分阐明提出建议的理由和根据。五是针对被建议方存在问题的外在表象和内在本质，虚心与其进行深层次的沟通交流，换位思考，帮助其解决遇到的实际困难，寻找挖掘相关问题的重要切入点和有效方法。撰写建议书时，行文注意言辞和气、措词得当、方法切实可行，易被有关部门或人员采纳。

就“六点注意事项”而言，一是思想上要提高政治站位，认清形势，进一步增强司法建议工作的自觉性和积极性，加强维护社会和谐稳定、推动社会经济发展建设的使命感和荣誉感。二是行动上坚持能动司法，积极践行“为大局服务，为人民司法”工作主题，切实提升司法建议工作水平，努力实现司法建议工作的法律效果和社会效果的有机统一。三是格式上要严格依照《人民法院民事裁判文书制作规范》《民事诉讼文书样式》中规定的格式规范和具体要求，按标准范本制作司法建议书。一般包括首部、主文和尾部三部分：首部包括法院名称、司法建议书、司法建议书编号、主送单位（被建议单位）名称；主文包括在审理和执行案件中或者相关调研中发现的需要重视和解决的问题，对问题产生原因的分析，依据法律法规及政策提出的具体建议，以及其他需要说明的事项；尾部包括院印和日期，如需抄送被建议单位的上级机关、主管部门或其他有关部门的，应当列明抄送单位全称。四是流程上要明确和规范提出司法建议的法定程序。类案司法建议书由所涉案件审判业务部门负责起草；综合司法建议书可以由有关综合性部门或者审判业务部门负责起草。司法建议书起草完成后，交司法建议工作日常管理机构审核，并报分管院领导签发；向党政机关发送的重要司法建议书或者审判委员会决定发送的司法建议书，由院长签发。五是内容上要做到把握问题准确，分析问题透彻，依据充足，说理充分，建议客观合理，方案切实可行，行文严谨规范。确保建议质量，并符合保密规定。六是要在发出司法建议书后，向被建议方充分阐明司法建议对其工作改进的重要意义，跟踪了解落实情况和建议效果。对未引起重视的相关单位，必要时可采取现场回访、二次函询等方式灵活督促，也可以向其主管部门或上级领导机关提出意见，力求将建议事项落到实处，积极发挥建议作用，努力维护司法权威，提高司法公信力。