银行风险审计报告(——基于审计署审计报告和审计结果公告的分析)

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原创 田 娇 邓世军 审计观察

当前，我国的经济面临着增速下行、发展方式转型等阶段性特征。与此同时，各类金融风险事件频发、金融风险累积，已成为影响经济稳定的重要隐患。近十年来，我国金融稳定工作从防范局部金融风险，到强调“守住不发生系统性金融风险的底线”，再上升到“金融安全是国家安全的重要组成部分”，逐步形成了新时代金融安全观，金融监管也从微观审慎理念向宏观审慎与微观审慎相结合的模式转变。从防范风险的角度看，作为国家治理体系重要组成部分的国家审计，基于政策引领的宏观视角，能够通过审查金融机构的内部控制、公司治理情况，发现违法违规问题、揭示微观金融风险；通过监督货币政策、信贷政策等经济金融政策的落实，防范系统性金融风险、区域性金融风险；通过监督金融监管部门及其公职人员，揭示金融腐败、监管漏洞，抑制监管套利、监管俘获，有助于加强对金融监管者的再监督、促进跨部门之间协调配合的监管成效，防控微观金融风险通过监管渠道向宏观金融风险转化。可见，防范化解金融风险审计以防微杜渐的方式在维护国家金融安全中发挥监督作用，具有促进宏观审慎监管与微观审慎监管相统一的天然优势。鉴于此，本文通过梳理“十三五”规划以来的金融审计政策及实践效果，分析防范化解金融风险审计的现状、挑战及不足，以期为审计实践提供参考。

防范化解金融风险的审计规划部署

作为国家审计事业发展的纲领性文件，2017—2021年期间的国家审计规划和全国审计工作会议讲话从政策层面明确了金融审计目标的五个方面和审计对象的三类责任主体，为审计实践提供了方向指引（见表1）。表1中，审计目标从不同的作用类别共同构筑经济金融活动的安全防护网，体现了审计全覆盖思想。其中，“防范化解重大风险隐患”旨在发现经济金融活动中重点类风险对宏中观层面的破坏作用，如系统性风险、区域性风险、资产泡沫等；“重大政策措施贯彻落实”旨在考虑宏观层面的政策在执行过程中对经济社会的促进作用，如金融服务实体经济政策；“自身（监管/经营）水平建设”旨在审查中微观层面的机构单位正常运营、健康发展的微观基础；“金融服务实体经济”旨在审查中微观层面的金融活动对经济社会的功能作用，主要指金融机构个体提供金融服务的情况；“体制机制制度改进”旨在优化宏中观层面的经济金融运行体系中的保障作用，如供给侧结构性改革、利率市场化改革等。此外，审计目标的全覆盖体现在其面向的审计对象具有不同的宏微观属性。如防范化解风险隐患涉及的范围广，可能跨区域、跨子行业等，故主要在金融市场；重大政策措施贯彻落实和体制机制制度改进等通过审计地方政府、中央银行、金融监管部门等发现问题，或面向该类行政部门提出审计建议；自身（监管 / 经营）水平建设和金融服务实体经济等通过审计金融机构实现中微观层面的审计目标。

表1 规划部署下的审计对象

防范化解金融风险的审计实践

本文结合审计规划部署战略，梳理审计署在2017年至2021年9月期间发布的 101份审计报告、审计结果公告，包括国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告、国务院关于中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告、国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果、审计署移送违纪违法问题线索查处情况四大常规审计公告和报告，统计出审计发现的各类典型问题个例共计110个。其中，防范化解重大风险隐患方面的典型问题56个，占全部问题个数的一半，主要体现在企业及金融机构业务违法违规、金融机构风险管理不严、地方政府及金融机构涉及政府债务风险、金融市场存在涉众类金融乱象、金融机构存在业务经营风险5个方面，共计26个具体问题。从表2的问题明细来看，可计量的问题金额共计11171.50 亿元。其中，最为突出的问题是业务违法违规与风险管理不严，各自占比30%左右，合计占问题金额的六成；其次是政府债务风险问题，占比21.89%。

表2 2017—2021年防范化解金融风险审计发现的问题明细

防范化解金融风险审计面临的挑战

（一）金融领域的重大问题线索不够充足

审计署发布的101份审计报告、审计结果公告中，审计署移送违纪违法问题线索查处情况共公告了94个重大线索问题，其中属于金融领域的有13个。2017年以来全部的问题线索年均18.8个，同期金融领域的问题线索年均2.6 个，占比13.83%。就金融业自身的特点来看，金融行业规模体量大、业务创新多、产品结构复杂、跨行业联系广，容易滋生问题，其以资金作为交易标的属性也为违纪违法提供了便利，使得金融领域成为经济违法违纪的高地，当今金融领域的经济犯罪案件频发、涉案金额大等现象仍较突出；同时，金融业务知识密集、问题专业性强、隐匿性高，加大了审计机关查处金融领域违纪违法问题线索的难度。在此双重背景下，审计发现的问题线索数量是偏少的。

（二）体制机制制度的问题发现占比较低

审计发现的110个典型问题中，只有4个涉及体制机制制度，占比不足4%。防范化解金融风险的审计发现，基本未涉及体制机制制度等方面的经验、问题或整改。从体制机制制度层面揭示问题，关注体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，旨在分析问题产生的根本原因是体制问题、机制运行中的问题、制度本身存在缺陷或制度执行不到位，均带有根本性、原则性，故涉及体制机制制度的审计发现具有整改或优化难度大但成效明显或威力大的特点。因此，对于体制机制制度方面的问题，需突破就事论事的思维模式局限，发挥审计对促进经济金融发展方式转变的建设性作用，这也是提升审计质量和深度、助力防范化解金融风险的客观需要。

（三）审计存在的时滞性与风险防范相悖

审计项目所涉及的审计期间通常为审计时点前三到五年内，发现或揭示的问题事项存在一定的时滞性。其突出表现是审计署移送违纪违法问题线索查处情况的公告，往往涉及案件及个人，只能在问题已查处完毕、结案后才公告结果，通常会存在事件发生、审计发现、查处阶段、公告结束等时间滞后的多重叠加。审计实务无法完全避免审计报告的时滞性，但审计时滞程度越高，审计促进防范与化解重大金融风险的效用越弱。个体事件演变为系统性风险、风险隐患升级为显性事件的暴发时点无法预知，故揭示问题需及时。一旦错过时机，风险暴发对社会经济的健康运行将可能构成巨大威胁。

政策建议

（一）以拓展审计对象推进审计全覆盖

结合金融业的特征，可以从审计对象和审计内容两方面加强审计全覆盖，提升对金融领域的审计广度和整合度，为维护金融安全提供排查基础。审计对象方面，应前瞻性地适应金融行业结构多元化、市场化的新变化，面向金融市场、机构、监管等进行全方位综合性审计，在以金融机构审计为核心的基础上，重点向金融市场审计和金融监管审计发力，形成“一体两翼”的金融审计体系，及时发现金融机构中的金融腐败问题，监督金融监管中的干部违规违纪行为，揭示金融市场中引致风险隐患的重要因素。审计内容方面，除了对机构及监管部门进行常规财务审计，还应加强对金融监管部门运作及政策实施效果的审计，以审计促使金融监管及时纠偏补漏、抑制监管套利、促进金融监管效用最大化，筑牢金融监管的安全网。

（二）以聚焦问题导向强化审计深度

审计的本质是查找问题、形成监督制约，依据不同的审计对象或审计目的被具象化为审计目标。如聚焦领导干部在履职过程中是否存在权力寻租、利益输送等问题，形成经济责任审计；聚焦政策落实是否存在执行不到位、未发挥预期效益等问题，形成政策跟踪审计。开展审计工作不应偏离发现问题这一主线，特别是在审计力量有限、审计时效要求高的情况下，审计应以问题导向为主线，经验发现、审计整改等均应以解决问题为根本，从而避免与其他监管部门的职能重叠。以防范化解金融风险为例，现有的金融体系已有两个层面的风险防范机制，分别是：在个体层面，金融机构通过公司治理、内部控制等抑制贷款诈骗、内外勾结、商业贿赂等金融领域违法犯罪活动，防范微观金融风险；在行业层面，金融监管部门通过监督管理金融市场的创新或交叉业务，避免金融参与主体过度承担风险。而防范化解金融风险审计的本质则是揭示经济金融日常运行和监管过程中隐藏的各类典型问题或重大线索，巩固并深化已有的监督制约，以促进金融体系健康发展、安全运行。

（三）以重视宏观思维增强审计作用

审计通过“去伪”达到“存真”，这是审计区别于其他各行各业主管、监管部门的特点之一。在理解“问题导向”的基础上，聚焦防范化解金融风险审计的主责主业，就是发现重大问题线索，揭示重大潜在风险，形成防范系统性和区域性金融风险的宏观思维。金融是典型的虚拟经济，金融的虚拟性表现在几乎所有的金融活动都以交易合约等制度安排为基础，金融创新往往以突破现有金融制度的漏洞为起点设计出新的交易制度，金融风险便在这些错综复杂、新旧不一的合约制度集合里或抵消、或扩大。审计机关应充分认识到金融业这种天然的制度属性，在防范化解金融风险审计的实践过程中，统筹考虑金融创新、金融发展与金融安全之间的相互影响，并积极运用研究型审计思维，聚焦于发现问题、分析原因、提出建议的审计思路，提升国家金融审计对金融体系的评价与咨询功能，从体制机制制度层面发挥审计的宏观建设作用。

（四）以规范时间概念提升审计效能

一份审计报告的时间维度可能包括审计结果公告时间、审计时间、问题金额或事项发生的时间等多个时间节点，导致审计结果公告反映的问题提及的时间含义不尽相同，不利于准确反映风险所属时期。以系统性金融风险为例，当现实中出现风险事件时，往往需要基于风险性质及严重程度判断是否进行补救以及何时介入。若判定为系统性风险隐患，各相关方通常容易达成以积极方式应对的一致观点。但是，及时发现风险发生演变过程中的敏感时点并不容易，所以现实中化解系统性金融风险时，问题机构往往已处于严重资不抵债、处置成本高的后期阶段。从审计发挥“扫雷”“防爆”的先遣作用看，审计全过程中应充分重视时间概念，提倡对审计内容及结果的时间描述标准化、规范化，统一常用时间节点的内涵与外延，为及时反映问题、纠正问题和审计整改等提供合理可行的时间期限，通过前移识别与反映风险的阶段，为评估与预警风险、降低审计时滞性提供具有参考意义的时间准绳。（作者田娇单位系西南政法大学商学院；邓世军单位系审计署驻重庆特派员办事处）

本文获教育部人文社会科学研究青年基金项目“金融新业态下系统性金融风险防范与经济周期的联动机制研究”（18YJC790148）；国家自然科学基金青年科学基金项目“逆周期资本监管与系统性风险防范：基于指标优化的视角”（71903018）；2022 年西南政法大学引进人才科研资助项目“推动防范化解金融风险的国家审计政策与实践研究”（2022-XZRCXM003）资助。