典型行政案例分析 王学辉：行政审判十大典型案例评析

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编者按：2017年6月13日，最高院发布了第一批行政审判十大典型案例，均选自最高院2016年度办理的行政诉讼案件。众所周知，案例是推动中国行政法发展的重要力量，而案例功能的充分发挥又倚赖于学界的理论补给与反思。西南政法大学的王学辉教授第一时间对这十个典型案例进行了评析，为中国行政法的本土化发展默默耕耘着。感谢王学辉教授的授权转载！

作 者：王学辉，四川南充人，西南政法大学行政法学院教授，博士生导师，研究方向：行政法与行政诉讼法。

来 源：公法之声

行政审判十大典型案例评析（上）

案例1：林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案

案例2：广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定案

案例3：居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案

案例4:张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案

案例5：郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案

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案例1：林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案

（一）基本案情

济南市退休工人林建国肢体重度残疾，行走存在严重障碍。2007年9月，其向济南市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）提出廉租房实物配租申请，通过摇号取得了该市槐荫区世纪中华城一套廉租房，签订了租赁合同。2010年5月，市房管局接他人实名举报后调查认定其存在取得廉租房后连续六个月未实际居住等情形。林建国主张因其肢体二级残疾，该住房位置偏远、地处山坡、交通不便，故居住不久后即搬出。同年7月13日，市房管局收回该房，并于同年9月给其办理了廉租房租金补贴。林建国又于2011年重新申请并取得廉租房实物配租资格，后以房源不适合自己居住为由放弃摇号选房。2011年4月，林建国将市房管局诉至法院，请求依法确认该局取消其实物配租资格的行政行为违法，判令该局赔偿其退房次日起至重新取得实物配租房之日止的相应租金损失。

（二）裁判结果

济南市市中区人民法院一审认为，根据《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》有关规定，房产行政主管部门应在作出取消当事人实物配租资格的书面处理决定生效情况下才能收回房屋。本案中，市房管局未作出书面处理决定而直接收回，造成林建国该次廉租住房实物配租资格被取消，影响其相关权利。遂判决确认市房管局收回房屋、取消林建国实物配租资格的行为违法，由该局按廉租房租金标准赔偿林建国从2010年7月13日次日起至2010年8月31日的租房损失，驳回林建国其他诉讼请求。双方当事人均提出上诉。

济南市中级人民法院二审认为，林建国存在连续六个月以上未实际居住情形，且在退房证明上签字履行了手续，市房管局依照有关规定取消其实物配租资格并收回廉租房的行为并无不当。同时，城市低收入家庭只能在租金补贴、实物配租等保障方式中享受一种，林建国已在当年9月取得租金补贴保障待遇，市房管局取消其实物配租资格结果正确，未作书面决定属程序瑕疵。遂撤销一审判决，改判驳回林建国的诉讼请求。

最高人民法院提审本案后，贺小荣庭长亲自担任审判长于2016年4月赴当地开庭审理并主持调解，市房管局局长到庭参加诉讼。双方当事人本着互谅互让原则达成协议，林建国获得按新政策调配的公租房及救助金7万元。本案最终通过调解方式结案。

（三）对该案评析

本案中，济南市房管局取消当事人实物配租资格却没有根据《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》的相关规定做出书面处理决定，针对该行为是否违法济南市市中区人民法院和济南市中级人民法院做出了不同认定。最高人民法院基于行政诉讼中有限调解制度最终对该案以调解书方式结案。本案对法院灵活运用多元纠纷化解机制处理行政纠纷，为包括残疾人在内的弱势群体提供公正、高效、便捷的司法服务践行司法为民宗旨起到示范作用。

我国《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”宪法是公民权利的保障书。但若缺乏法律规范体系与具体制度支撑，公民权利的保障无法最终落实。《宪法》从国家根本大法的高度提出了对残疾人等弱势群体权益进行保护，《宪法》作为我国根本大法，在具体落实过程中需要通过法律、行政法规等建立完善的制度、措施对残疾人等弱势群体予以保护。《中华人民共和国残疾人保障法》对健全完善残疾人保障事业做出详细规定。各地在教育、就业、文化生活、住房、社会保障等领域都增加了对残疾人的优惠和扶助措施。确保维护残疾人的合法权益还有赖于健全的权利救济机制的完善，确保残疾人平等地充分参与社会生活，共享我国现代化建设物质文化成果。

本案的典型意义在于通过最高法院赴基层开庭审理残疾人权益案件并以调解书方式结案健全残疾人权益司法保障制度，推进残疾人事业健康发展。残疾人作为特殊群体，因其身体机能或心智不全而成为诉讼中弱者。司法实践中，要确保残疾人依法享有诉讼权利，畅通其利益表达渠道，完善复议、诉讼、仲裁、调解等多元纠纷化解机制，运用多种手段方法方便残疾人维护自身合法权利，以确保包括残疾人在内的人民群众在每一个具体的司法案件中感受到公平正义。本案乃最高人民法院首次赴基层法院开庭审理残疾人权益案件，对指导各级司法机关落实司法为民宗旨，保障包括残疾人在内的弱势群体无障碍的行使自身合法权利有重要示范作用。

本案是新行政诉讼法颁布后第一个以调解方式结案的案件。最高法院以调解方式结案回应了新行政诉讼法修订后调解制度在行政司法审判领域的适用疑虑。调解作为有效化解纠纷的手段被广泛运用于民事、商事诉讼领域，但却被认为与行政主体作为国家公权力形式主体不能随意处分国家公权力的理念相背离，因而不适用于行政诉讼。直至新《行政诉讼法》第60条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”至此确立了调解制度在行政诉讼领域例外适用的合法地位。通过这个案例，可以指引司法机关以调解方式更彻底，便捷的解决特定行政纠纷，有利于增强司法对当事人权利和利益的救济功能。调解结案还有一个非常重要的意义在于能够实质性地化解行政纠纷，符合目前化解行政纠纷的需要。

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案例2：广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定案

（一）基本案情

2005年1月，广州德发房产建设有限公司（以下简称德发公司）委托拍卖行将其自有的位于广州市人民中路555号“美国银行中心”的房产拍卖后，按1.38255亿元的拍卖成交价格，向税务部门缴付了营业税6912750元及堤围防护费124429.5元，并取得了相应的完税凭证。2006年间，广州市地方税务局第一稽查局（以下简称广州税稽一局）在检查德发公司2004年至2005年地方税费的缴纳情况时，认为德发公司的上述房产拍卖成交单价格2300元/㎡，不及市场价的一半，价格严重偏低，遂于2009 年9月，作出穗地税稽一处〔2009〕66号税务处理决定，核定德发公司委托拍卖的上述房产的交易价格为311678775元，并以311678775元为标准核定应缴纳营业税及堤围防护费，决定追缴德发公司未缴纳的营业税8671188.75元，加收营业税滞纳金2805129.56元；决定追缴堤围防护费156081.40元，加收滞纳金堤围防护费48619.36元。德发公司不服该决定，提起行政诉讼。

（二）裁判结果

本案一审判决驳回德发公司诉讼请求；二审维持一审判决，驳回德发公司上诉。再审判决撤销一、二审判决，并撤销被诉处理决定中加收营业税滞纳金和堤围防护费滞纳金的部分。

最高人民法院再审认为：1.不违反法律原则和精神的行政惯例应当予以尊重。广州税稽一局在查处涉嫌税务违法行为时，依据税收征管法第三十五条规定核定纳税义务人的应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸，符合税务稽查的业务特点和执法规律，符合《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》关于税务局和稽查局的职权范围划分的精神，不构成超越职权。2.税务机关确定应纳税额时，应当尊重市场行为形成的市场价格；其基于国家税收利益的考虑否定拍卖价格作为计税价格时，行使《税收征管法》第三十五条第一款第六项应纳税额核定权时，应当受到严格限制。纳税义务人以拍卖不动产的拍卖价格作为计税依据依法纳税后，在该拍卖行为未被有权机关依法认定为无效或者认定存在违反拍卖法的行为并影响拍卖价格的情况下，税务机关原则上不能根据《税收征管法》第三十五条第一款第六项的规定行使应纳税额核定权，但如果拍卖行为中存在影响充分竞价的因素导致拍卖价格过低，如本案中的一人竞拍时，税务机关基于国家税收利益的考虑，有权行使应纳税额核定权。3.没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。税务机关根据《税收征管法》第三十五条第一款第六项的规定行使应纳税额核定权，应当受到《税收征管法》第五十二条关于追缴税款和滞纳金的条件和期限的限制；因不能归责于纳税义务人的原因时，新确定的应纳税额，缴纳义务应当自核定之日发生，征收该应纳税额确定之前的税收滞纳金没有法律依据。

（三）对该案的评析

本案是最高人民法院提审改判的第一起税务行政案件，案件多个焦点问题的裁判理由均具有较强的典型意义。

不容置疑，与强大的行政机关相比，行政相对人总是处于弱势地位。改革开放以来，伴随着社会管理事务的增加行政职权不断扩张，而行政职权的扩张可能伴随着超越职权等问题的发生。特别是在市场经济日益发展的新时期，行政机关在广泛的管理社会事务中往往产生超越职权的问题，因此，对超越职权的行政行为必须进行有力且有效的监督。同其它违法的行政行为一样，对超越职权的行政行为，《行政诉讼法》第五十四条第（二）项明确规定，人民法院应判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。当然，强调对行政权的限制亦不可矫枉过正而致丧失行政权维护社会秩序的作用。本案中，广州税稽一局依据《税收征管法》第三十五条第一款第六项，行使了其核定纳税义务人的应纳税额的职权。最高人民法院的的判决的典型性在于：确认了不违反法律原则和精神的行政惯例应当予以尊重，尊重行政机关长期执法活动中形成的专业判断和行政惯例。通过司法确认的方式，认可省级以下税务局及其税务稽查局在具体执法过程中形成的不违反法律原则和精神且符合具体执法规律和特点的惯例，对今后人民法院处理类似问题提供了借鉴。在这个层面上，司法机关对行政机关在该种情形下该行政职权的行使的合法性予以肯定，也是对行政机关在合法范围内积极行使职权的一种肯定。

在中国市场经济大背景下政府与市场关系是有形的手与无形手的关系。有形的手与无形的手相结合，手拉手，一起走，才能共同促进经济发展。问题关键在于对有形手与无形手如何定位，如何界定。习总书记在党的十八届三中全会上明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，由“基础性作用”变为“决定性作用”，市场的重要地位不言而喻。事实证明，市场经济体制在资源配置效率、自主创新以及产业结构升级等许多方面都体现了极大的优势,而想要使市场在资源配置中起决定性作用,“就必须保证价值规律、竞争和供求规律等市场经济规律在资源配置中的决定性作用。”这就要求政府进一步减少对市场的干预。政府不可过多地干预市场经济活动,在宏观层面合理调节市场经济,不过分干预市场资源配置做好政府的辅助作用。本案体现了法院在促进依法行政方面的司法能动性，既保障国家利益不受损，也要防止税收权力的任性。进一步明确拍卖价格作为计税依据的合法性，依法限定税务机关行使应纳税额核定权行使条件，厘清特定税收专业领域行政机关职权和市场主体自治的界限。本案中，税务机关确定应纳税额时，应当尊重市场行为形成的市场价格；其基于国家税收利益的考虑否定拍卖价格作为计税价格时，应当受到严格限制。

众所周知，法治国家、法治政府、法治社会的建设需要法治思维。法治思维是运用法律价值来认识世界的一种方式，以法治作为判断是非和处理事务标准的思维。推动发展、深化改革，都应不断地审视其行为是否符合法律的规定和要求，包括行为的目的是否合法，行为的权限是否合法，行为的手段是否合法，行为的内容是否合法，行为的程序是否合法。对于贯彻“法无明文规定不可为”的法治理念而言，应当包括两层含义。第一层显性含义：行政权的行使应当严格限定在法律明确规定的范围内，在法律没有规定的情况下，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定，确保当事人合法权益不受行政机关无法律依据的剥夺。除此之外，还应有另一层隐性含义：法有明文规定必须为，这是行政机关的职权要求，也是行政机关的责任要求，是行政机关权责统一的体现。综合本案，司法机关对广州税稽一局核定纳税人应纳税款的职权的肯定是对“法无明文规定不可为”理念的贯彻。同样地，对广州税稽一局没有法律依据的情况下，所作的确定新的应纳税额，以及税收滞纳金的行为的否定，也是对“法无明文规定不可为”理念的贯彻。

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案例3：居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案

（一）基本案情

1998年7月，柏德贸易有限公司(以下简称柏德公司)以存放于上海市宝山区宗福仓库的250吨进口羊毛为厦门凯天贸易有限公司（以下简称凯天公司）向厦门建行的两笔借款提供质押。（后该质权于2006年转移给本案再审申请人居泰安物业管理有限公司〔以下简称居泰安公司〕）。1999年，该批羊毛因涉嫌走私，被公安机关移交海关处理。因海关在调查过程中无法找到柏德公司的法定代表人，遂于同年将涉案羊毛移交本案再审被申请人上海市工商行政管理局黄浦分局（以下简称黄浦工商分局）处理。嗣后，因发现涉案羊毛已出现脱脂变质现象，黄浦工商分局遂将其先行拍卖，得款人民币7196545.66 元，并于1999 年l0月16 日在《文汇报》上刊载公告，载明：限有关该批羊毛的所有人于公告发布之日起3个月内，携带有关合法证明前往黄浦工商分局下属的支队接受调查，如逾期，黄浦工商分局将依照《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第六十一条规定予以处理。由于逾期货物所有人仍未出现，黄浦工商分局于2000 年3 月7 日作出“视涉案被扣羊毛为无主财产，上缴财政”的决定。厦门建行称，在黄浦工商分局处理本案期间，该行及厦门中院的办案人员曾找到黄浦工商分局查询涉案羊毛的处理情况。据此，再审申请人认为涉案羊毛并非无主财产，遂对拍卖上缴行为不服，提起诉讼，请求撤销黄浦工商分局作出的没收涉案羊毛的决定，并判决该局给付拍卖上述财产所得全部款项。

（二）裁判结果

一、二审法院认为，黄浦工商分局在无法找到并确认走私、贩私行为人，进而无法处罚违法行为人的情况下，按照《暂行规定》作出无主财产上缴财政的行政处理决定，执法程序并无不当，并据此驳回了居泰安公司的诉讼请求。居泰安公司不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为，判断行政行为合法性一般应当以行政行为作出时的事实为准。即使行政行为与客观事实不符，只要行政机关在作出行为当时无法发现该事实，也不应以此简单地否定行政行为的合法性。但是，本案中，黄浦工商分局在事后经权利人主张，发现涉案羊毛设有质权的情况下，应当认识到其作出的被诉行政行为与客观事实不符，并及时采取相应的措施，包括：就涉案羊毛可能涉及的违法问题，依照法律规定的处理权限作出判断，并在此基础上对再审申请人提出的返还请求作出处理。据此，本案最终判决撤销原审判决，责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理，或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理，驳回厦门居泰安物业管理有限公司的其他诉讼请求。

（三）对该案的评析

本案中，上海市工商行政管理局黄浦分局就涉案羊毛拍卖款，在其规定的公告期间，确定无货物所有人出现的情况下，根据《暂行规定》对该拍卖款作出上缴财政的决定。然而，在公告期间厦门建行及厦门中院的办案人员曾找到黄浦工商分局查询涉案羊毛的处理情况，以及在作出决定事后居泰安作为涉案羊毛的质权所有人提出申请的情况下，黄浦分局并没有尽到相应的责任，没有及时发现其作出的被诉行政行为与客观事实不符，由于此一瑕疵，损害了居泰安作为涉案羊毛质权人的权利。最高人民法院在判决中明确指出黄浦分局作出的被诉行政行为与客观事实是不相符的，由此撤销原审判决。同时还责令上海市黄浦区市场监督管理局对本案进行调查，并对居泰安提出的返还拍卖款的请求作出处理。

首先必须明确，行政行为具有公定力,学界一般将公定力理解为行政行为一经成立，不论是否合法，既具有被推定合法而要求行政机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。但是行政机关如果发现自己的行政行为确实具有违法情形或者发现其作出行政行为所依据的客观事实有误时，应当采取依法撤销、重作或者变更等方式进行相应的补救。然而在实际行为的过程前后，行政机关在可能或者已经发现所依据的客观事实出错的情况下，往往持消极作为的态度。虽然此种方式维护了行政行为的公定力，却是以损害权利相对人的利益为前提的。正如本案中黄浦分局在应当认识所依据的客观事实可能出错时却并未采取相应的改正措施。这种态度，一是有违比例原则，无法保证对行政相对人和相关人之间权益损害降到最低，并使其于所追求的行政目的之间保持平衡；二是又会因此瑕疵行政行为导致行政行为僵化、死板甚至无效，而丧失行政机关行政权力和法律责任的统一性。

再者，在本案中还涉及对权利相对人的利益损害问题。从中国当下法治国家建设相关理论来看，行政之目的应该指向服务理念，把行政的重点更多放在为民谋利、增加福址上面。因此，为了保障行政相对人的权利和利益，这更加需要行政机关积极履行法律权限之下的职责，做到不怠，不推，坚持积极作为，依法作为，在出现行政瑕疵时，能够积极采取及时相应的补救措施。行政机关应该合理分配行政资源，注重公平、公正、公开行政，与此同时兼顾行政效率，降低不必要的行政成本，从而为社会公共提供优质的行政服务，切实承担其国家事务与社会公共事务的管理职责。一旦行政行为出现瑕疵，并且在有可能或者已经造成行政相对人利益受损失时，行政机关应当负担予以改正的义务，以防止或者减轻行政相对人利益的损失。就本案来说，黄埔工商分局的行政行为给行政相关人即居泰安的合法利益造成损失，且居泰安依法申请时，黄埔工商分局有义务依法处理居泰安的诉求，及时依法定程序并在合理期限作出处理决定。

综上，法治政府建设明确要求行政机关法定职责必须为，勇于负责，敢于担当，并且在发现行政行为存在瑕疵的情况下，有义务加以改正。在以撤销诉讼为主的诉讼制度和理念的影响下，人民法院一般只有在被诉行为被撤销或者确认违法后，才会处理相关损失的补偿或赔偿问题，从而将行政行为的违法性与行政机关的给付义务挂钩，形成了无违法即无给付的诉讼格局。本案明确了即便在撤销诉讼中，行政机关的给付义务也并非仅仅取决于被诉行政行为的违法性。根据被诉行政行为作出时的基础事实，该行为无法被撤销或确认违法，但只要行政机关嗣后发现行政行为有瑕疵，且该瑕疵损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益，行政机关就负有及时加以改正的义务，人民法院就应当视情况来判决行政机关作出相应的行政行为。

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案例4:张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案

（一）基本案情

1996年8月，四川省简阳市人民政府（以下简称市政府）对24O辆人力客运老年车改型为人力客运三轮车的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月，对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始，市政府开始实行经营权有偿使用，有关部门对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月15日、7月28日，市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》（以下简称《公告》）和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》（以下简称《补充公告》）。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”，《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”。张道文等182名经营者认为市政府作出的《公告》和《补充公告》侵犯其经营自主权，向简阳市人民法院提起行政诉讼。

（二）裁判结果

简阳市人民法院经审理认为，市政府在行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定的情况下，执行上级行政主管部门四川省交通厅《四川省小型车辆营运管理规定》中“有偿使用期限一次不得超过两年”的规定，对已实行经营权有偿使用期限超过两年的原告，以公告形式决定其重新登记并支付有偿使用费的行为，并无不当。判决维持市政府作出的《公告》和《补充公告》。张道文等不服，向四川省资阳地区（现为资阳市）中级人民法院提起上诉。四川省资阳地区中级人民法院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。

后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院认为，行政机关作出行政许可等授益性行政行为时，应当明确告知行政许可的期限。行政机关在作出行政许可时，行政相对人也有权知晓行政许可的期限。明确行政许可的期限，既是为了保障公共利益的需要，也是为了保障许可申请人的选择权利。市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉行政程序明显不当。本案中，四川省交通厅制定的规范性文件明确了许可期限。申请人关于本案行政许可没有期限限制的主张不能成立。虑及本案被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数三轮车主已经分批次完成置换，如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。判决确认简阳市人民政府作出的《公告》和《补充公告》违法。

（三）对该案的评析

本案中四川省简阳市人民政府在1996年对人力三轮车进行有偿使用许可时，没有告知具体的许可期限，但在1999年针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布使用期限届满公告，即便在1996年《行政许可法》还未公布施行之前，这种做法也明显不符合正当程序的要求。最高人民法院认为行政机关作出行政许可等授益性行政行为时，应当明确告知行政许可的期限，这是对正当程序的要求，也是保护行政相对人合法权益的要求，考虑公共利益的需要，最终判决确认简阳市人民政府作出的《公告》和《补充公告》违法。本案的终审判决，纠正了下级法院不当判决，对于贯彻程序正义，保障行政相对人合法权益，兼顾公共利益具有重要价值。我们知道，正当程序是法治政府建设的核心要义之一。行政机关履行告知行政许可期限的义务，既有利于行政机关对许可事项实行监督管理，也有利于保障行政相对人的选择权，从源头上避免和减少行政纠纷的发生。本案中，正是由于行政机关怠于履行告知义务，导致行政相对人误以为行政许可没有期限，进而在二十年的时间内聚讼不息，引发多次群体性上访。

近年来，行政法学界关于我国制定一部专门的《行政程序法》的呼声越来越高，行政机关不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事，没有程序的民主，就不是实质的民主、真正的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果的公正。行政机关在作出行政行为时最基本的要求是履行正当程序，其中行政机关在颁发行政许可时，应当以文书记载或口头通知的形式向相对人告知许可的期限，行政相对人对于行政机关违反正当程序的行为，可以向法院起诉，以维护自身合法权益。2004年《行政许可法》的实施，其中明文规定，行政机关在作出行政许可时要明确告知行政相对人许可期限，以维护正当程序，避免因程序违法带来的不必要纠纷。本案的双重价值在于，首先，明确了行政机关在作出行政行为时必须遵循正当程序，其次，人民法院在审理案件过程中，要将公共利益作为一大考虑因素，在维护公共利益的基础上，尽量使公共利益和个人利益达到平衡。

行政程序具有独立于行政实体结果以外的自身价值，即程序价值或内在价值，并有其存在的法理基础和自我评价标准，这些价值和标准都应当受到尊重。内在价值是行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质。行政程序的内在价值，以其内在品质满足人的需要；在某种程度上，由程序本身自我证成、自我实现。民主属于行政程序的“内省”因素、固有德性及核心内在价值。从某种意义上讲，全部行政法的首要宗旨在于把行政关系民主化。我们强调一种有内容的程序，保障人权及基本权利的程序，这正是程序价值研究的精髓所在。行政程序更应是行政权与公民权互动及协商合意的过程。关于行政程序内在价值的探讨，正在于弘扬人的主体性。在程序价值与理想结果发生不可避免的冲突时，程序价值也不应作为牺牲品。而且，行政程序价值的实现有赖于相应的制度支撑和现实保障。程序公正的重要性不言而喻，结果的公正要靠程序公正来保障，在我国的三大诉讼法中，较于《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》而言，《行政诉讼法》的相关规定还不够完善，缺乏完整的体系，为保障行政法的有效实施，进一步完善建立行政诉讼法的体系结构是促进行政法发展的必然要求。

再者，化解行政争议是行政诉讼的首要目标。本案中，法院为化解多年来形成的“官”民矛盾做了大量的协调工作，为本案妥善解决奠定了良好基础。市区环境和交通秩序明显改善，当事人实体权益亦得到弥补。本案中，市政府副市长出庭应诉，明确表示坚持依法行政，尊重法院裁判，凸显了责任政府意识。法院运用法律关于“情势”判决的规定，既对被诉行政行为的合法性进行了审查和确认，同时也注意到了业已形成的社会公共利益，确保了公共利益和个人利益的平衡，近二十年的行政纠纷得以彻底化解。本案在办理过程中既考虑了“依法办事”，又适当地考虑了“情理”，正如“山东辱母案”的二审判决一样，实现了法律效果和社会效果的统一，也为解决类似疑难案件提供了良好的司法范本。我认为“法治+情理”模式应当是法治建设初期阶段的基本模式，这种基本模式的效果就是实现法治效果和社会效果的统一。

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案例5：郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案

（一）基本案情

1995年11月，郑州市中原区豫星调味品厂（以下简称豫星调味品厂，个体工商户）与闫垌村三组以该厂系村办企业名义向主管部门提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》。郑州市土地管理局同意补办并下达批复，该厂其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。1996年12月，郑州市政府给该厂颁发国有土地使用证，载明土地性质为划拨，面积126l2.7平方米。后该厂于2005年以征地补偿安置费名义给闫垌村三组汇款33万余元被拒。2006年12月，郑州市政府针对闫垌村三组的撤证申请作出注销上述国有土地使用证的决定（以下简称4号决定），理由是该厂与闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记。该厂进而向省政府申请复议未果，遂提起诉讼，请求法院撤销4号决定。涉案土地现已被用于房地产开发。

（二）裁判结果

郑州市中级人民法院一审认为，豫星调味品厂当时不属于可补办用地手续的范围，郑州市政府作出被诉注销决定符合《河南省实施〈土地管理法〉办法》相关规定，遂判决维持4号决定。豫星调味品厂上诉后，河南省高级人民法院在二审及其后的两次再审中，均以基本相同的理由分别作出驳回上诉、维持原判和维持二审判决、维持初次再审判决的处理结果。

最高人民法院提审后认为，豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户，从当时有关文件看，该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。但是，被诉4号决定将错误登记和颁证完全归因于该厂和闫垌村三组采取“欺骗手段”，而当时有关申请表中曾将经济性质填写为“个体”。虽然存在表述前后不一，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒，故4号决定认定采取欺骗手段的证据并不充分。而对于行政机关审查不严问题隐而不提，事实认定有误。同时，4号决定剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，郑州市政府既未事前告知该厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，所做的针对法定代表人的调查笔录既未告知调查目的，也未告知可能因涉嫌欺骗未如实登记、行政机关拟注销涉案土地使用证等情况，不足以使该厂在4号决定作出前进行充分的、有针对性的陈述和申辩，程序明显不当。此外，4号决定未充分考量涉案土地在政府收取出让金之后用于房地产开发等因素，一注了之，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护（如需查清是否存在发证到注销期间合理投入），遂于2016年判决撤销一、二审及两次再审判决，确认郑州市政府作出的被诉4号决定违法。

（三）对该案评析

本案中，郑州市政府对其十年前的错误颁证行为，仅以申请人采取“欺骗手段”为由一注了之，没有考虑到当事人曾在申请表中据实填写“个体”，而行政机关未尽到必要的审查义务，亦未核实当事人多年来对行政机关的信赖利益、房地产开发因素以及注销程序的规范性、正当性。最高人民法院在判决中指出该案事实认定有误，程序明显不当。同时还指出，该如何对待信赖利益及如何弥补问题，可由郑州市政府在判后组织调查并作相应处理。本案的终审判决纠正了下级法院前后作出的四次判决，对于保障非公有制经济主体的实体权益、彰显正当程序价值和体现司法权威性均具有重要的价值。

众所周知，我国《宪法》第十一条第二款规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”从《宪法》的高度提出了对非公有制经济的合法权利和利益进行平等的保护。然而，《宪法》虽然是我们国家的根本大法，但在具体的落实过程中，还需要通过法律、行政法规等具体的法律制度来落实对非公有制经济的平等保护。同时，另外一个极其重要的制约因素是司法机关对非公有制经济的保障力度。所谓“无救济则无权利”，即使相关的立法对非公有制经济制定有完备的法律制度，在司法领域没有完善畅通的救济渠道，也难以对非公有制经济进行有力的保障。如果非公有制经济的合法权益受到侵犯不能通过畅通的司法渠道救济权利，则《宪法》的规定更多的则是纸面象征意义的权益保护。

为了保障非公有制经济的合法权益，最高人民法院2014年发布了《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》（法发〔2014〕27号），指出要切实发挥行政审判职能，依法维护非公有制经济主体合法权益。要监督和促进行政机关依法行使职权，依法纠正违法行政行为。对非公有制经济主体起诉认为行政机关作出的行政行为逾越法定权限、违背法定程序，侵犯其合法权益，其主张事实依据充分的，人民法院应依法纠正相关行政行为。同时，要依法保护非公有制经济主体由于对行政机关的信赖而形成的利益，维护行政行为的稳定性。行政机关为公共利益的需要，依法变更或者撤回已经生效的行政许可、行政审批，或者提前解除国有土地出让等自然资源有偿使用合同的，人民法院应依法支持非公有制经济主体关于补偿财产损失的合理诉求。

本案的典型意义在于通过最高人民法院法院审判监督的形式，发挥了行政审判监督行政机关依法行政的作用，并以判决的形式保障非公有制经济的合法权益，是非公有制经济平等保护在司法领域的具体体现。其最为重要的意义是让《宪法》第十一条对非公有制经济平等保护的宪法理念在司法实践中得到贯彻落实。改革开放以来，我国是实行以公有制为主体，其他所有制经济形式为补充的社会主义市场经济模式，一直以来国家对公有制经济权益保护得较为充分，对非公有制经济合法权益保护得不够充分，通过这个案例，可以指引司法机关对非公有制经济的健康发展提供更为有力的司法保障。

此外，该案中行政机关在注销涉案土地权属的过程中，将要作出对相对人权益产生重大影响的决定时，未给予相对人陈述和申辩的机会，对法定代表人的调查笔录也未告知调查目的等，均不符合正当法律程序的理念要求。虽然国家现在还没有制定专门的行政程序法，行政程序的相关规定散见于各个专门的行政实体法中，但正当法律程序所秉持的两个理念“其一，任何人不得自己做自己的法官；其二，任何人在受到公权力不利行为的影响时，有获得告知、说明理由和提出申辩的权利。”行政机关必须严格的遵循。在我看来，“程序是专制与法治的分水岭”，行政权在行使的过程中必须秉承正当程序的理念，否则将面临人民法院行政审判的负面评价，最终影响行政机关执法的公信力。

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