市政道路建设项目绩效目标(市政工程PPP项目绩效评价研究)

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自2015年以来，国务院和有关部委相继出台了多项鼓励社会资本通过PPP模式参与市政基础设施建设与运营的法规政策，符合采用PPP模式的市政工程（也称市政基础设施）项目范围，具体包括：城市道路及附属设施、轨道交通、桥梁隧道、公共停车场、供排水、污水处理、排涝、生活垃圾收运处理、建筑垃圾综合利用、餐厨垃圾收运处理、环卫清扫保洁、园林绿化、燃气、供热、黑臭水体整治、地下综合管廊、海绵城市等项目。

据财政部PPP中心管理项目库统计，截至2019年5月底，市政工程项目3571个，占项目库总数的39.70%，排第一位，投资额4.03万亿元，占项目库投资总数的29.50%，排第二位，累计落地项目数2365个，项目数落地率66.23%，投资额2.89万亿，项目投资额落地率71.71%。作为一种“双赢”的公私合作模式，PPP模式已经并将持续对我国的市政基础设施建设产生深远影响。

同时，市政基础设施项目又涉及多个行业领域，按项目性质和特征可划分为三种类型，经营性项目、准经营性项目、非经营性项目（纯公益性项目）。

其中，纯公益性项目又以市政道路、桥梁PPP项目为代表，据财政部PPP中心管理项目库统计，截至2019年5月底，累计市政道路、桥梁项目数553个，落地项目数415个，项目数落地率75.05%，如此大体量的市政道路、桥梁项目进入运营期，如果实施机构把关不严，监管执行力度不够，后期将加剧政府财政支出责任，并在一定程度上加重政府债务负担或形成隐性债务风险。鉴于市政道路、桥梁PPP项目投资金额大、纯养护性运营服务，且项目实施中建设及运营养护较为复杂，客观、全面、有效地实现市政道路、桥梁PPP项目的绩效评价，无疑给实施机构评价工作带来一定挑战。

本文即以市政道路、桥梁PPP项目为例，结合项目特点、绩效目标、评价重点以及绩效评价关键性指标，统筹考虑PPP项目各利益相关方，构建市政道路、桥梁PPP项目绩效评价指标体系，以期对市政工程类PPP项目绩效评价起到抛砖引玉的作用。

本专题的研究分为两部分，即“绩效评价关键性指标选取”和“绩效评价体系构建”，本文为市政工程PPP项目绩效评价研究的第一部分。

在国家政策的大力支持下，我国市政道路、桥梁PPP项目呈现出以下较为明显的特点：

1、政府承担风险多、财政支出压力大

对于无现金流、完全政府付费的市政道路、桥梁PPP项目，政府承担风险较大，长期来看，“政府付费”的财政支付压力较大，且由于地方政府把关不严，监管执行力度不够，加剧了承担长期支出的压力。

2、项目产出、养护工作明确

依据《城市道路管理条例（2019年修订版）》、《城镇道路养护技术规范（CJJ 36-2016）》、《城市桥梁养护技术标准（CJJ 99-2017）》等行业规范可知，城市道路PPP项目产出主要由沥青路面、水泥混凝土路面、其他路面、人行道、路基及道路附属设施组成。市政道路PPP项目养护工作应包括路况评定、养护决策、养护设计、养护作业、检查与验收、养护状况的评定、养护作业的安全防护和技术档案管理等。

3、典型“重建设、轻运营”

大量的市政道路、桥梁PPP项目被施工企业中标后，更多的是最大限度地获取当期施工利润，尽早让工程利润“落袋为安”。以市政道路、桥梁采用政府付费的回报机制为例，政府可用性付费占比90%-98%，运营绩效服务费仅占比2%-10%，2017年以前入库的大量市政道路、桥梁PPP项目，存在未将可用性付费和运营绩效评价结果相挂钩，施工企业就可以通过虚报和做大工程利润提前回收投资。同时，施工企业组成的项目公司普遍缺乏运营管理能力，更加坐实了市政道路、桥梁PPP项目存在“重建设、轻运营”问题。

基于项目特点，实操中存在项目公司将市政道路PPP项目的运营管理工作通过委托协议形式转移给市政设施养护处进行运营管理（但不可转移项目公司负有的运营管理责任）。究其原因，市政道路、桥梁领域属于政府传统运营行业，部分符合条件的政府方已拥有一支经验丰富的养护机构，从经济性和效率层面来说，不失为一种优质的运营方案。但是，从合规性来说，将运营管理工作转移给政府职能部门，涉嫌变成异化BT，因此，实操中需要对运营责任与运营工作进行明确区分，委托的可以是养护的工作，但运营的职责与风险必须由项目公司承担。

二、市政道路、桥梁PPP项目绩效评价关键性指标建议

根据上述市政道路、桥梁PPP项目的特点，结合行业规范，梳理出绩效评价的关键性指标。

1、运营绩效指标的设计应凸显运营服务焦点

首先，市政道路、桥梁PPP项目存在“重建设、轻运营”问题，要解决重建设、轻运营的问题，一是项目设计上要把可用性付费与运营绩效考核结果捆绑，通过运营绩效挂钩可用性付费，尤其是项目公司不承担养护工作的时，更应当加大挂钩比例，倒逼项目公司关注运营、重视运营。

其次，市政道路、桥梁PPP项目因质量问题，造成的返工、工程款追加导致超概算问题十分严重，很多周转工序为了保证施工质量，都需要较长的施工期，但是项目公司为了缩短工期很多工序都被“省略”，尤其是隐蔽工程经常处于偷工减料的状态。而且，市政道路、桥梁PPP项目的合作期限一般较长，建设质量的好坏直接影响运营期的质量和效率，并影响到项目合作期结束后，项目移交给政府方后，政府能否继续高效地运营。所以，项目在建设质量的考核上，除了需要与一般市政道路、桥梁项目一样，在建设阶段和竣工阶段按照相关规范，并针对市政道路、桥梁项目的特点进行常规的建设考核外，项目的建设质量考核还应继续延伸到运营阶段，并针对运营阶段的建设质量考核结果，调整建设成本部分的政府付费数额，对于建设质量的考核主要体现在设备完好率等指标上。

最后，结合实操项目经验与行业规范，并参照《财政部办公厅关于征求对征求意见的函》（财办金【2019】39号）（以下简称“《征求意见稿》”）中的绩效指标，我们认为运营期政府方最为关注的焦点，即档案管理、养护管理、安全管理、日常设施巡查管理、日常维护及时率、设备完好率等指标，具体绩效指标如下表所示:

2、不同评价方式下绩效评价指标设计不同

依据《城市道路管理条例（2019年修订版）》、《城镇道路养护技术规范（CJJ 36-2016）》、《城市桥梁养护技术标准（CJJ 99-2017）》等行业规范，市政道路、桥梁PPP项目考核方式包可包含日常考核、月考核、季度考核、年终考核等。结合《征求意见稿》，建议将市政道路、桥梁PPP项目在运营期关键性绩效指标由养护管理规范化指标组成，同时，为提高该项目运营维护期管理养护水平，最大程度满足市政道路使用者的要求，真正做到路况良好、出行畅通、服务优良，建议市政道路PPP项目绩效评价采用定性检查模式。

养护管理规范化评价：评价方式上结合行业规范及《征求意见稿》要求，建议日常考核由项目公司自行组织对所管理范围内的市政道路、桥梁日常维护工作进行自查，做好自查相关资料的统计、记录并汇总，并保留完整底稿记录；定期月度或季度考核由实施机构委托第三方咨询机构通过绩效监控的方式完成，为防止项目公司上报数据虚假、失真，需设置临时绩效监控机制。同时，运营年度终了，需进行年度绩效评价。

不同评价方式下绩效评价指标也不相同，具体如下：

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