测绘地理信息工作总结 支撑大发展——我国测绘地理信息管理工作迈上新台阶

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中国测绘丨跳出小测绘 支撑大发展——我国测绘地理信息管理工作迈上新台阶 原创 中国测绘学会 中国测绘学会

本文内容摘自《中国测绘》2021年第8期

7月27日清晨，一场暴雨突降京城。雨后，处处是美景，城市建筑、树木、天上云层倒映在地面积水中，虚与实交相辉映，通透立体的空间感令人沉醉。这一天，全国地理信息管理工作会议在北京启幕。据介绍，这是2018年机构改革以来首次召开的地理信息管理工作会，与会者充满期待。

全国地理信息管理⼯作会议现场

会议指出，自然资源部的组建，标志着测绘地理信息工作进入到一个新的历史时期和发展阶段。必须深刻领会党中央关于机构改革的意图，切实提高政治站位，准确把握新时期测绘地理信息工作的定位，即支撑经济社会发展，支撑自然资源管理，不断提升测绘地理信息工作能力和水平。

“两支撑，一提升”的工作定位可谓千呼万唤，历经了3年的实践探索。有了定位方向明，这让参会的各地地理信息主管部门负责人倍感振奋。在为期一天半的会期里，他们共话行业发展的机遇与挑战、共话对照“两支撑，一提升”工作定位要求下目前仍存在的不足与差距、共谋“十四五”测绘地理信息强基固本未来之重任，着力使地理信息管理工作再上新台阶，从而推动测绘地理信息事业高质量发展。

机遇与挑战并存

近年来，新一代信息技术加速发展，人类社会正在进入以数字经济为主要特征的全新历史阶段。特别是近3年来，人工智能、大数据、5G等新技术前所未有地渗透到测绘地理信息领域，测绘地理信息技术不断跨界融合发展，智能化、泛在化特征日益凸显，地理信息服务新业态不断涌现，其服务价值显著增加，逐渐成为相关企业角力竞争的重点，给地理信息管理工作者带来了严峻的挑战。

“自动驾驶给测绘管理带来冲击，测绘数据如何监管？众包测绘如何规范发展？利用大数据技术挖掘地理信息，如何防治泄露涉密或敏感信息？手机、智能汽车和各种车载装备等，哪些是属于测绘管理必须面对的新情况、哪些不属于测绘工作？工程车辆定位系统获得位置信息如何监管？这些我们都必须面对。”自然资源部副部长王广华不回避困难，开门见山，直入主题。他说，这些情况在过去传统测绘没有遇到过，但在今天不断地涌现出来，并不断对地理信息监管工作提出新的挑战，要求我们面对新情况、新问题，拿出新举措。

王广华分析说，做好测绘地理信息工作，必须深刻认识当前面临的发展形势，深刻认识科技发展、国际环境、国家治理以及机构改革带来的影响，从而更好地把握机遇、迎接挑战。

首先，科技迅猛发展带来的机遇和挑战。测绘地理信息领域在向数据获取智能化、服务平台化、应用个性化方向加速变革，这极大地促进了地理信息产业发展，也必将对相应的生产组织、数据提供、技术应用、行业监管、能力建设等方面的体制机制带来重大挑战。

第二，国际环境变化带来的机遇与挑战。推动共建“一带一路”高质量发展，大力实施“走出去”等战略，为我国测绘地理信息企业开拓国际市场提供了良好机遇。但国际环境日趋复杂,不稳定性、不确定性明显增加。美国等西方国家对我国打压和遏制的趋势日益明显，我国测绘地理信息技术国际交流、产品与服务进出口受到不同程度的限制，“走出去”不断受阻。在国内，部分测绘地理信息领域核心关键技术仍受制于人，国外测绘装备占据我国高端市场的局面没有根本改变，必须未雨绸缪提前把握。

第三，治理体系和治理能力现代化要求带来的机遇与挑战。管理的智能化、精细化既催生出更加旺盛的地理信息需求，促进了地理信息产业蓬勃发展，同时也对满足社会需求、提升地理信息公共服务能力、加强市场监管提出了更高要求，特别是加强自然资源保护利用、优化国土空间布局的任务越来越重，要求越来越高，对测绘地理信息的支撑保障能力带来了挑战。比如每年的土地变更调查，技术、能力能否适应？能否跟得上？对耕地、林地、果园、草地等是否通过遥感分辨得出来？“三调”以后，进入“十四五”时期，对于农用地内部地类变化要进行严格监管和监测，对测绘地理信息工作提出新要求，这也是一种新的挑战。

第四，机构改革深入推进带来的机遇和挑战。要重新认识机构改革带来的任务分工，横向上，要将测绘地理信息工作放在自然资源管理的全链条中整体把握，充分发挥自然资源管理部门的行政推动力和工作合力，促进测绘地理信息工作任务的落实。纵向上，要加强工作统筹，推动国家、省、市、县、乡五级测绘地理信息管理工作的协同，避免各干各的。总之，当前测绘地理信息工作面临的问题和挑战较为严峻，全行业要对此保持清醒认识，不断增强工作的使命感、责任感和紧迫感。

着眼当下，围绕‘打基础、建制度、强监管、提能力’的工作思路，要认真谋划好‘十四五’规划。

——王广华

1

夯实公益性测绘，加强基础测绘，铸牢发展根基。

要强化全国基础测绘“一盘棋”管理，搞好协同建设，加强数据共享，补齐短板。同时，加快构建新型基础测绘体系，加快推进实景三维中国建设，积极推进全球地理信息资源建设。

2

推动测绘地理信息社会化应用。

要加大公共产品的供给，力争在“十四五”期间实现95%用户使用的测绘成果都不涉密，减轻对涉密测绘成果的监管压力。要做强服务平台，打造新一代地理信息公共服务平台，推动“天地图”由单一地理信息服务向综合地理信息服务转型升级。同时，在确保地理信息安全的前提下，进一步放宽市场准入，破除隐性壁垒。要充分发挥测绘地理信息行业协会、学会在反映企业诉求、保护企业权益、妥善处理纠纷、协助政府监督等方面的作用，支持其建立和完善行业自律机制，规范会员行为，协调会员关系，防止同业恶性竞争，促进地理信息产业健康发展。

3

加强行业服务监管。

积极推进“放管服”改革，推动地图审核权限下放；建立地图监管清单化管理制度；完善外国组织或者个人来华测绘监督管理机制等，提升行业监管能力，让制度长牙齿，真正落地。

4

加强科技创新和人才队伍建设。

要通过组织开展测绘地理信息重大工程、重大项目、重要工作，积极实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度，让想干事、能干事、干成事的科技领军人才挂帅出征，培养和锻炼高水平管理、专业、技能人才。同时，进一步做好人才引进和使用，力争多出院士、多出领军人才。

在谈到加强自身能力建设时，王广华表示，机构设置变了，但我们承担的职责和使命没有变，甚至比以前更重了，要求也更高了。这就要求我们提高政治站位，强化使命担当，该为必为、主动作为、善作善为，切实履行好《测绘法》等法律法规赋予的职责，实现好经济社会发展和“两统一”职责履行对于测绘地理信息工作的新要求，使测绘地理信息工作在党和国家工作全局中发挥更大作用，作出更大贡献。同时，加强业务建设，锻炼过硬本领；加强统筹协调，形成工作合力；弘扬测绘精神，加强作风建设。紧紧围绕“两支撑、一提升”的工作定位抢抓机遇，埋头苦干奋力开创测绘地理信息管理工作新局面。

“两支撑”定位方向明

记者从会上了解到，“两支撑，一提升”这一新时期测绘地理信息工作的定位，是自然资源部党组通过理论和实践探索，认真调查研究提出来的。其中，“两支撑”是自然资源部“三定”规定和《测绘法》等法律法规赋予的根本职责，“一提升”是履行好职责的根本保障。按照“五位一体”总体布局，特别是适应生态文明建设的新要求，把过去放在经济社会发展当中的支撑服务生态文明建设这一工作职能突显出来，成为一个重要的支撑内容，主要考虑到测绘地理信息工作是自然资源管理的重要环节和重要组成部分，是从内部镶嵌进自然资源管理当中的一个有机部分。

“在‘两支撑’中，相对于支撑经济社会发展，支撑自然资源管理是当下需要着力加强的工作。”王广华强调，一方面，在国土空间规划、耕地保护、矿产资源、海洋管理等相关领域，管理的精细化、智能化要求越来越高，需要测绘地理信息工作在其中发挥重要作用；另一方面，测绘地理信息工作与其他自然资源业务工作的深度融合目前还不够，技术支撑与业务需求还不匹配，必须主动融入、加快融合，进而提供更加精准、适用、个性化的测绘地理信息支撑服务。

要准确把握“两支撑，一提升”工作定位。测绘地理信息工作是重要的基础性工作，不仅要为自然资源管理提供支撑，更要围绕经济社会发展和国防建设做好支撑保障，服务各行各业的需求，这是测绘传统业务，也是行业优势。自然资源部部长陆昊特别强调，“这是突出的、第一位的任务，不能因为组建了自然资源部，测绘地理信息服务经济社会发展第一位的任务就变成第二位，而是要保持定力，不断加强。”王广华着重强调在准确把握工作定位的同时，还要统筹好发展与安全的关系。他说，测绘地理信息涉及国家主权、安全和发展利益，必须严格管制，世界各国莫不如此。同时，地理信息又是基础性信息，在信息化社会更是须臾不可离开的“必需品”。

随着我国科技发展日新月异，测绘地理信息应用领域和应用范围越来越广，新技术、新业态、新模式层出不穷，这样的发展变化也带来了新的安全风险和隐患。如何处理好安全与发展问题，是摆在测绘地理信息工作者面前的一道难题。

王广华举例说，随着自动驾驶技术的发展，智能汽车普遍存在自动采集空间数据的现象，特别是在自动驾驶模式下利用安装的全球卫星导航定位系统以及摄像头、激光雷达等传感器装置，实时采集车辆位置、驾驶状态及周边环境等信息，并按需进行存储、处理、上传或使用，这都是典型的测绘行为，并涉及到国家安全。但智能汽车产业的发展，自动驾驶技术的实现，又是产业变革的方向和潮流，其本身也离不开具有测绘功能的装置，离不开高精度地图和高精度定位服务，这些问题都要求地理信息管理部门必须统筹好发展和安全。

“测绘地理信息的价值在于及时应用和广泛应用。”在王广华看来，首先要守住安全底线，在维护地理信息安全的前提下，及时调整行业准入、安全保密、质量管理、市场监管等政策，加大高精度智能化测绘基准服务和脱密地理信息产品的供给，提供更多的公众版测绘成果，更好满足社会和产业发展的需要。

“目前我们对于新技术应用安全风险的研究还不够。”王广华坦言，除了智能汽车，还有没有其他方面的地理信息安全风险，比如手机定位、使用APP是否获取了信息，目前还不能肯定，但要及早对这些新技术应用进行研究。只有我们管理部门研究跟上技术发展节奏，才能更好地促进和支撑发展，不会成为阻碍事业发展的因素。

从这位政府官员的讲话中可以看出，自然资源部党组对测绘地理信息行业非常重视，并寄予厚望。

地信管理上水平

第四次全国经济普查、第二次全国污染源普查、第三次全国国土调查、第七次全国人口普查、长江经济带生态环境保护审计、决胜脱贫攻坚、新冠肺炎疫情防控工作……

近年来，无论是国家重大国情国力调查、重大战略部署、还是军民融合重大工程，扎实有力的地理信息支撑保障服务大家有目共睹，地理信息管理工作也迈上了新台阶。

其实，机构改革以来，在自然资源部党组的正确领导下，全国地理信息管理工作者锐意进取，奋发有为，围绕“两支撑、一提升”工作定位，建机制、打基础、促融合，扎实推进各项工作，不断提高地理信息管理能力和水平，较好地完成了“十三五”时期各项工作目标任务，为经济社会发展和自然资源管理作出积极贡献。

众所周知，新《测绘法》的全面实施，赋予了地理信息管理工作更重要的职责定位，为依法行政提供了法律遵循。作为行业主管部门，自然资源部地理信息管理司积极探索测绘成果转化应用，迎着困难上，打通一个又一个阻碍行业发展的“关卡”，从不断完善测绘成果和测量标志保护管理政策，到逐步健全地图管理政策，建立健全地理信息公共服务制度等，一系列条例、办法、通知相继推出，为加强地理信息管理提供了法律法规政策保障。

记者了解到，在近两年出台的政策法规中，有的经过了他们长达10年的努力。比如因时因势调整完善，出台的地理信息安全保密政策《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》，创新性地明确了“属性为主、兼顾精度”的管理思路，合理划定地理信息国家秘密范畴，规范定密管理，包括印发的《关于推进保密处理技术研发和服务工作的通知》，为加快促进地理信息社会化应用起到支撑作用。

同时，各级地理信息主管部门依法全面履行监管职责，紧抓不放地理信息安全保密监管。比如组织开展了涉密基础测绘成果和资质单位安全保密管理重点检查、抽查、排查和清查，深入开展地图监管，利用互联网“问题地图”监控系统开展日常监管。同时，国省两级自然资源主管部门联合其他相关部门对互联网、移动应用程序、出版物、进出口产品等涉地图产品开展联合监管。近3年来，各地开展检查达2万余次，立案查处的违法违规案件1100个，累计下架、查封、收缴的“问题地图”产品超过30万件。

在全行业的共同努力下，地理信息公共服务能力和水平大幅提升。“天地图”（地理信息公共服务平台）持续开展数据更新，地理信息资源更加丰富，其中优于1米分辨率遥感影像覆盖范围由161万平方千米增长到640万平方千米；各类应用层出不穷，地图服务日均访问量由2亿次增长到约9亿次，注册开发用户由3万个增长到约70万个，授权应用超过62万人。公众版测绘成果在线下载数据量达6.23TB。

值得一提的是，自然资源部各相关主管部门认真履行应急测绘保障职责，持续发挥专业优势，使我国应急测绘保障建设和服务成效显著。特别是通过国家应急测绘保障能力建设项目的实施，在境内陆地范围内具备国家重特大突发事件2小时至4小时提供指挥用图，6小时内获取现场高清遥感图像，8小时到达现场，12小时内提供第一批现场应急测绘成果，灾后每日不少于2次卫星观测和获取的能力，实现了国家应急测绘保障能力质的提升，已能够基本满足应对国家级突发事件和防灾减灾等工作的需要。

“十四五”重任在肩

‘我们必须清醒地认识和正视面对地理信息管理工作中存在的短板和弱项、差距和不足。’

会上，自然资源部地理信息管理司司长李永春在所作的全国地理信息管理工作报告中进行了深入剖析。

他说，一直以来，在推动地理信息支撑经济社会发展方面，我们虽然有着较为丰富的经验和优势，也发挥了较好的作用，但仍与中央改革的总体设计考虑上，与自然资源部党组的期望有较大差距，仍需全体地理信息管理战线的同志持续作出努力。一要正视在贯彻落实地理信息管理“两支撑、一提升”工作定位和要求上存在的不足和差距。二要正视在应对新技术、新应用、新业态发展带来的挑战上存在的不足和差距。三是正视在思想观念、管理能力和工作作风上存在的不足和差距。

不可否认，在新形势下，面对测绘地理信息主体逐渐多元化、测绘地理信息行为日益泛在化、监管的复杂性和不确定性增大、地理信息安全问题和失泄密隐患随之增多的现实，如何切实找准安全和服务的平衡点，解决好“管什么、如何管”的问题；如何加强与保密、网信、安全等部门的协作，建立长效的监管工作机制；如何从完善制度设计、提高技术水平、增强监管能力等方面弥补差距，是监管工作必须回答的重大课题。同时，地理信息资源开发利用不充分，公益性地理信息产品供给不足，地理信息公共服务能力和水平不能很好满足经济社会发展需要等，是做服务工作必须要解决的重大问题。

针对这些问题，作为主管部门的负责人，李永春一直在思考。他希望这些短板、弱项、差距和不足，可以在“十四五”时期做深入研究，努力去解决。

这份工作报告紧紧围绕“推动地理信息支撑经济社会、支撑自然资源管理、提升测绘地理信息管理能力和水平”工作定位，指明了“十四五”时期，地理信息管理工作的主要目标和主要任务。主要任务包括以下四个层面：

1

建立健全地理信息法律规范体系。

坚持问题导向，推动完成《测绘成果管理条件》《关于对外提供我国测绘资料的若干规定》《涉密基础测绘成果提供使用管理办法》等规范性文件和相关规定、规范的修订工作。

2

全面加强地理信息监管工作。

包括加强地理信息安全监管和防控体系建设、加强测绘成果管理和测量标志保护、加强地图监管三方面内容。报告中提到，将组织开展新技术新产品新应用的地理信息评估，试点开展安全主体信用评估工作；建立面向自动驾驶地图、实景三维模型等新型地理信息的安全处理标准规范；构建全国测绘成果“一网汇交、一站发布、一平台管理”的测绘成果管理体系，形成测绘成果目录汇集、业务协同、数据开放的网络化信息枢纽，提高成果管理能力，推动成果开放利用。建成全国测绘成果目录汇交系统，实现成果目录汇交“跨省通办”。

3

大力提升地理信息服务保障水平。

将打造新一代地理信息公共服务平台（天地图），突出公益性，实现从侧重于基础地理信息服务向自然资源地理信息服务转变、从侧重于我国陆地国土地理信息服务向海陆兼顾地理信息服务转变、从侧重于国内覆盖向全球覆盖服务转变；在服务功能方面，实现从侧重于单一在线地图服务向综合地理信息服务转变、从侧重于二维数据服务向二三维并重数据服务转变；在应用推广方面，实行分类服务，包括面向社会应用、面向党政机关应用、面向自然资源管理深度支撑。同时，加大提升地理信息资源目录服务能力，加大公众版测绘成果开发利用力度，加强地图保障服务等。

4

促进地理信息产业高质量发展。

立足“促进”二字，推动地理信息产业结构调整和优化升级。特别是在重大项目中推广安全可信的地理信息技术和设备，带动社会提升对国产测绘地理信息技术和装备的信心，扩大国产市场规模。

李永春强调，实现“十四五”发展目标，完成“十四五”发展任务，我们必须坚持总体国家安全观，妥善处理好地理信息安全保密和开发应用的关系，在守住地理信息安全底线的基础上，加大资源的开发利用力度，促进地理信息产业发展。

今年，是“十四五”的开局之年。会上，今年下半年地理信息管理工作得到了具体部署和落实。在讨论环节，与会者认为，“两个报告”有高度，有深度，也有创新，解决了未来测绘地理信息行业是什么、何去何从的问题，并明确了工作定位，具有很强的指导性。在交流大会上，7家单位的代表分别做了发言，交流了各自成功经验和取得的成效，地理信息管理司相关负责人还就大家关心和聚焦的热点问题进行了回复和解答。

全国地理信息管理⼯作会议⼩组讨论现场

“可以看出，这次会议取得了很好的实效，既总结部署了工作，也统一了思想，进一步认清形势，增强了我们的信心。”李永春在总结发言时，对地理信息管理工作者提出三点希望：一是提高自身站位，自觉服从服务于国家工作大局，主动地服从服务于自然资源工作管理的全局。二是要有默默无闻，甘为人梯的境界和格局。三是完成好“十四五”工作任务，要有加大探索创新的力度。

“我特别理解大家想干事的迫切心情。但这需要走出去，敞开胸怀，加强调查研究，把一些好的经验、好的办法总结出来、集中起来，形成指导我们工作的意见和建议。让我们大家共同努力！”李永春表示。

⽂、图 / 本刊⾸席记者 徐红

初审：齐 阳

审核：彭震中

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