公务员的责任包括国家赔偿责任吗(国家赔偿责任与公务员法律责任的衔接机制)

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刘一纯

（华中师范大学政法学院，湖北武汉430079）

The Connection Mechanism between the State Compensation

Obligation and the Public Servants Liability

Liu Yichun

(School of Politics and Law of Central China Normal University, WuhanHubei430079)

Abstract：There are both difference and relevancy between the state compensation obligation and the public servants liability, while to investigate the liability where a public servant fails in duty is the requirement of the relevancy. A connection mechanism may help to realize the legislative object of the state compensation law, carry out entire links of the state compensation obligation, activate relevant regulations of the state compensation, and urge the public servants to abide by their duties. The state compensation committee of both central and local level should be established to conduct the affairs concerning the state compensation and public servant liability, and the working process of the committee should be initiated by the compensation demander's claim.

Keywords：state compensation obligationpublic servant liabilityconnection mechanism

本文所指的“公务员”是与引起国家赔偿责任有关的国家机关工作人员；或可参照有关学者所作的说明：“公务员”既包括领取薪金的正式国家工作人员，也包括受国家机关委托执行公务的个人及法律授权行使行政职能的人员。简言之，凡依法律或委托从事国家公务或协助公务的人员，均在此列，但不包括假冒公务员从事公务的犯有欺诈行为的个人。[1]并非所有发生国家赔偿的场合都会相继产生公务员的法律责任，但在国家赔偿领域确实存在着追究公务员法律责任的需要。保证追究能在需要的情形下得到及时有效的实现，就是本文论题中的衔接机制所要发挥的作用。

一、国家赔偿责任的性质及其与公务员法律责任的关系

（一）国家赔偿责任的性质

从有关立法上看，从1986年的《民法通则》到1995年的《国家赔偿法》，我国关于国家赔偿责任性质的认识发生了一些改变。依据《民法通则》第121条关于“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”的规定，国家赔偿责任是一种以无过错责任原则来归责的特殊侵权责任，性质上属于民事责任。而《国家赔偿法》第2条则规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这里对国家赔偿责任所适用的显然是过错归责原则（违法本身就是一种过错），至于其性质是否仍然属于民事责任，从《国家赔偿法》的规定本身难以作出确定无疑的判断。学术界将国家赔偿法作为行政法学的研究对象，国家赔偿研究领域的专家则认为“这种赔偿责任是一种特殊的法律责任”，[2]但没有明确究竟是哪一种法律责任。国家赔偿责任的性质由此显得扑朔迷离。

虽然国家赔偿责任在承担赔偿责任的主体和方式方面有其独特的一面，但由于引起责任的原因是国家权力行使过程中损害公民权益的侵权行为，责任的形式主要是支付赔偿金、返还财产或恢复原状、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，责任的目的是为了救济公民权益，尽量弥补公民受到的损害，使之恢复到损害之前的状态，适用损害必获赔偿的民法原理，国家赔偿责任终究应归属于民事责任。

至于公务员法律责任，严格地分析起来，因一个职务侵权行为而引起的法律责任不仅包括（对被侵权人承担）职务侵权的民事责任，还包括（对国家承担因违法行使职权而应当接受行政处分的）行政责任乃至刑事责任和违宪责任。由于《国家赔偿法》将《民法通则》中规定的公务员应当对被侵权人承担的职务侵权民事责任进一步规定为：由国家对被侵权人承担该责任，国家进行损害赔偿后有权要求有关公务员承担部分或全部赔偿费用（所以称之为“行政追偿”），可见，公务员法律责任在这里就具体包括行政追偿责任、行政责任、刑事责任以及违宪责任。

由此可见，国家赔偿责任与公务员法律责任是两种不同的法律责任。通过追究国家赔偿责任，可直接救济有关公民被损害的权益，保障人权，实现《国家赔偿法》“保障公民、法人和其它组织享有依法取得国家赔偿的权利”的立法目的；通过追究公务员法律责任，可将公务员的职务行为约束在为服务人民保障人权而依法履职的轨道上，对国家权力合法合理的行使起直接的监督作用。两种责任各自蕴涵了不同的意义，必须分别予以追究。因此，在进行国家赔偿之后进一步追究公务员法律责任，是实现设置这两种法律责任的目的，落实法治国家和宪政建设的必然要求。

（二）国家赔偿责任与公务员法律责任的关系

国家赔偿责任与公务员法律责任之间既有区别，也有联系。可以分别从以下几个方面来具体考察其区别：第一，在承担责任的主体上，前者是国家，后者是公务员；第二，在引起责任的原因上，前者是由于有关国家机关（依现行法律主要是国家行政机关和司法机关）在行使相应国家权力过程中因行为违法（主要对行政行为）或结果违法（主要对司法行为）而损害公民权益所导致的，后者是公务员个人在行使国家权力过程中因故意或重大过失而损害公民权益所引起的；第三，在责任的性质上，前者属于民事责任，后者则包括行政追偿责任、行政责任、刑事责任等，当公务员所违背的职权职责由宪法直接加以规定时，还包括违宪责任；第四，在责任的形式上，前者主要有支付赔偿金、返还财产或恢复原状、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等与民事责任方式相似又不完全相同的形式（民事责任中对于损失原则上是等价赔偿，国家赔偿中目前采取的是抚慰性标准，民事责任方式更具多样性），后者则依公务员法律应予追究的民事责任、行政责任和刑事责任以及违宪责任的不同而有不同的形式；第五，在承担责任的方式上，前者的主体虽然是国家，但实际履行国家赔偿责任的是作为赔偿义务机关的国家机关；后者是由在履职过程中具有故意或重大过失的公务员本人直接承担责任。

要清楚地看到国家赔偿责任与公务员法律责任之间的区别，同时更应该清醒地认识到国家赔偿责任与公务员法律责任之间存在着密切的联系。正是由于国家机关和公务员在行使国家权力的过程中侵犯了公民权益，才会发生国家赔偿问题，因此，虽然国家机关和公务员的职务行为并不全部都会、也不会必然地引起国家赔偿，但可以肯定的是国家机关和公务员的职务行为是国家赔偿责任的前置要素。因此，在进行国家赔偿之后，对公务员的职务行为是否存在故意或重大过失予以追查，并追究有关公务员对引起国家赔偿发生的事由所应承担的法律责任，是国家赔偿责任与公务员法律责任之间密切联系的必然要求。

二、国家赔偿责任与公务员法律责任衔接机制的意义

从宏观方面讲，国家赔偿责任与公务员法律责任衔接机制具有推动法治运行、完善法治建设的实际意义。通过将法治的各个必要环节衔接起来，使法律法规相关的规定有机地联结，从而加强相关法律法规的实施，推动法治的运行。从有关法律领域的专门活动来看，通过国家赔偿责任与公务员法律责任的衔接，可以厘清责任主体与行为主体，公正合理地追究行为主体的责任，从而保障国家权力得到合法行使，有效地预防非法侵犯公民权益行为的发生。具体而言，国家赔偿责任与公务员法律责任衔接机制通过以下四个方面的作用而显示其必要性。

（一）全面实现《国家赔偿法》的立法目的

现行《国家赔偿法》第1条明确其立法目的是“保障公民、法人和其它组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权。”这一立法目的中存在着追究有关公务员法律责任的必要内容。公民、法人和其它组织“依法取得国家赔偿的权利”是由《宪法》第41条所确认的，当公民、法人和其它组织的权利由于国家机关和国家工作人员的侵犯而受到损失时所享有的一种宪法权利。公民[3]需要行使这一权利时，是国家机关违法行使职权而损害其权益的事实已经发生时；公民行使这项权利，是为了使受损害的权益得到救济；如果公民的这项权利得以实现，获得了保障，第一个立法目的就得到实现。而国家赔偿责任的主体是国家，国家在自己责任理念的支撑下对国家机关的职权行为承担国家赔偿责任；因此，是国家而不是国家机关承担了国家赔偿责任之后，公民的这项权利才得以实现。而任何国家权力行为事实上都是由公务员以国家机关或国家的名义具体实际地作出的，因此，如果国家承担赔偿责任之后不进一步追查有关公务员的法律责任，在行使职权过程中存在故意或重大过错的公务员就不会有来自国家赔偿责任方面的任何压力和约束，就可能再次发生故意或重大过错，第二个立法目的就不能有效地实现。如果国家承担赔偿责任之后再对有关公务员的履职行为进行审查，并严格追究存在故意或重大过错的公务员的法律责任，就能产生前车之鉴的效应，警示和告诫公务员应依法行使职权，有效地促进国家机关依法行使职权，从而实现第二个目的。

（二）落实国家赔偿责任的完整环节

任何国家权力行为事实上都是由公务员以国家机关或国家的名义具体实际地作出的，国家与公务员之间是委托代理法律关系。因此，严格说来，公务员在履职过程中的故意或重大过失会引起两重法律关系的产生：其一是国家与公民之间的国家赔偿法律关系；其二是公务员与国家之间的法律关系。前一种法律关系因国家作为国家赔偿责任的主体承担国家赔偿责任之后而终止，但这一终止并不意味着国家赔偿整个过程的完结。因为国家是属于全体人民的，如果因公务员个人的故意或重大过失导致了国家赔偿，那么，国家对公民承担国家赔偿责任，实质上就等于是由全体人民替具有故意或重大过失的公务员个人承担法律责任，这当然违背公平正义的自然法则。因此，国家对公民承担国家赔偿责任之后，还必须审查在引起这一国家赔偿的事由中是否存在公务员故意或重大过错的事实，并且有效地追究有关公务员的法律责任，至此，整个国家赔偿责任的运行才算完成。而现行《国家赔偿法》中仅仅只是规定对有故意或重大过失的责任人员应当追究法律责任，但对于按照什么程序、如何进行、怎样保证追究是有效的等等，都没有加以规定。《国家赔偿法》之外也没有全国统一规定，只有国务院一些部、委、地方一些省、市以及一些省的高级人民法院对追究制度中的行政追偿问题各自制定了相关规范性文件。[4]立法上的这种状况使得作为组成国家赔偿责任之完整过程的“追究”工作长期以来被忽视或漠视。建立国家赔偿责任与公务员法律责任的衔接机制，可以落实这一必要环节。

（三）激活国家赔偿的相关制度

事实上，现行《国家赔偿法》及相关法律法规对追究有故意或重大过失的责任人员法律责任的问题已做了一些规定。[5]归纳起来看，这些规定包含了这样几点内容：追究的情形：赔偿义务机关赔偿损失之后应当进行追究；实施追究的主体：追究工作由赔偿义务机关进行；追究的对象：只限于对存在故意或重大过失的公务员进行追究；追究的结果：存在故意或重大过失的公务员承担部分或全部赔偿费用，受到行政处分甚至承担刑事责任。可见，我国已经建立起与国家赔偿相联系的公务员法律责任追究法律制度。

然而，相关实践所反映的情况表明，虽然《国家赔偿法》的施行已有十几年之久，但这项追究制度却一直处于休眠状态，基本上没有得到实施。2005年的一份报道所提供的一组数据极其典型地印证了这一事实。该报道称，《国家赔偿法》实施11年以来，江苏省发生565件国家赔偿案件，赔偿额达346万元，但其中只有1件进行了追偿。该报道同时引用了一位专门研究《国家赔偿法》的学者的话：“对于司法人员和公务员的追偿可谓少之又少，近年的国家赔偿大案中几乎没有进行追偿的”。[6]

专门的制度长期闲置未用，可以从不同角度对造成这一状态的原因进行必要的探讨和分析，如制度本身的不完善，制度之外的执行者不认真等等。笔者认为，一个最直接的原因是缺乏能够有效地使这项制度运转起来的机制。机制的缺乏就是程序的缺乏，这直接导致实体权利义务成为镜花水月。

（四）督促公务员恪守职责

公民取得国家赔偿权以其权益受到国家机关非法侵害并遭受损害为必要条件，《国家赔偿法》第3条、第4条、第15条、第16条以法律的形式明确界定了国家机关非法侵害行为的具体表现。稍加分析即可发现，这些条款所规定的非法侵害行为大部分都是很直观的违法行为，如违法采取限制人身自由的行政强制措施、对没有重大犯罪嫌疑的人错误拘留、对没有犯罪事实的人错误逮捕、刑讯逼供或以殴打等暴力行为造成伤亡、违法使用武器、警械造成伤亡等等；公务员无需耗费很大精力，只须尽到一般性的注意义务，就不可能实际地做出这些明显的违法行为。然而在现实中，令人难以置信的佘祥林案、聂树斌案、胥敬祥案等一系列重大冤假错案的出现使人们不得不感叹：有些甚至连普通百姓都不会弄错的事情，专门的执法者却做错了。个中原因何在？有关制度落实不到位，公务员缺乏职权行为的约束意识和对损害后果承担责任的心理预知，职务行为由国家担责的制度和现实导致有些公务员对侵权后果抱着与己无关而毫无所畏的态度。“要错也是集体的错，输了是国家赔，要赔多少赔多少，反正不是个人赔。”[7]建立国家赔偿责任与公务员法律责任的衔接机制，可以使包括行政追偿在内的追究制度日常化地运行起来，使追究成为悬在公务员头顶上的一柄“达摩克利特之剑”，时刻警醒公务员不得侵犯人民权益，务必依法行使职权，从而督促其恪守职责。

三、国家赔偿责任与公务员法律责任衔接机制设计

（一）机制的设计

设计衔接机制的总体思路应该是，建构这样一种机制，在发生国家赔偿、国家承担赔偿责任之后能够及时和有效地追究有关公务员的法律责任，体现人民主权原则、权力制约原则和公平正义原理。为此，笔者所设计的机制的核心是设置分区集中式和专门性的委员会负责制，采取将国家赔偿事务与追究公务员法律责任事务集中起来，统一由一个机关专门主管；通过赔偿请求人提出申请的方式直接启动该主管机关的工作。具体内容是：全国人大产生一个中央级常设性机构——国家赔偿委员会，并在地方以东北、中南、华南、西北、西南等地理方位为主、结合省级（包括自治区、直辖市）行政区划，分区设立国家赔偿委员会（即分区集中），主管国家赔偿事务；中央和地方国家赔偿委员会同时也是赔偿义务机关。赔偿请求人依便利原则向某一地方国家赔偿委员会提出申请；该委员会对所有符合形式要件的申请都必须受理。受理申请的委员会对申请进行实质性审核，对属于应予承担赔偿责任情形的，作出承担赔偿责任的决定，并以适当形式承担赔偿责任；对不属于应予承担赔偿责任情形的，驳回申请；申请被驳回的赔偿请求人有权向中央国家赔偿委员会申诉。中央国家赔偿委员会受理申诉后，作出承担或不应承担赔偿责任的决定；中央国家赔偿委员会决定承担赔偿责任的，应当对地方国家赔偿委员会的负责人提出批评。该委员会承担国家赔偿责任后，对引起国家赔偿的事由及时进行审查，看其中是否存在公务员故意或重大过错的情形。如果存在应予追究公务员责任的情形，则（1）通知该公务员所属的国家机关，要求有关国家机关的财务部门按一定比例将该公务员的工资扣划到国库的帐户上，从而实现行政追偿；（2）通知该公务员所属的公务员主管部门，要求其给予行政处分；（3）如其情节严重构成犯罪的，应通知有管辖权的司法机关依法处理。有关公务员在上述三种处理中，都有依法申辩的权利。跟踪落实行政追偿、行政处分和司法处理的结果，要求有关机关将有关情况进行反馈；该委员会应将所反馈的情况保存或记载到该申请国家赔偿案件的卷宗里存档。

由此，从受理国家赔偿申请，到承担国家赔偿责任，再到追究公务员的法律责任，形成了一个完整的机制，将国家赔偿责任与公务员法律责任紧密衔接起来；一旦有赔偿请求人提出申请，这一机制即被启动，在国家赔偿委员会的主持下按照法定程序运行；从而既保证及时承担国家赔偿责任，使权益受到损害的公民便利地享有取得国家赔偿权，又能够有效地落实公务员法律责任的追究制度，实现了《国家赔偿法》的双重立法目的。

（二）机制设计的论证

关于国家赔偿委员会的设置。国家机关在履行职责的过程中侵害公民权益的情形总是在所难免的，在国家权力属于人民和保障人权的理念下，国家赔偿是必须和可行的，因此，国家赔偿责任事务对于一个法治国家而言并非是稀少的偶发事务，而是一项必然的经常性的事务，需要设立一个常设机构专门主管这项事务。现行制度中并无主管机关，而是由侵权机关作为赔偿义务机关各自具体负责处理直接针对自己的国家赔偿事务。这一制度设计不仅有违自然公正原理，而且实践证明，这一制度设计存在着许多弊端，甚至成为公民获得国家赔偿之路上的一个障碍。[8]因此，应当对赔偿义务机关进行重新设置。我国各类国家机关产生于国家权力机关，受权于宪法规定，且有各级各类国家机关组织法作进一步的具体规定。既然对于国家某一方面职权职责的行使有专门法律和机构，那么，对于因职权职责的行使所导致的公民权益损害的赔偿的事务，也应该有专门法律和机构来处理。全国人大作为最高权力机关有权产生其他国家机关，由全国人大产生一个中央级委员会，并设立区域性地方委员会，专门主管国家赔偿事务，不仅不违背现行宪法体制，而且也是对人权的最高尊重和保障的庄重体现。

关于受理。保障公民及时便利有效地实现取得国家赔偿权是国家赔偿法的一大目的，因此，应允许公民依其便利而选择某一地方国家赔偿委员会；委员会进行形式性审查即可受理的设置也是为了尽量降低国家赔偿的门槛，便利公民享有取得国家赔偿权。更重要的一个考虑是，赔偿请求人提出申请是国家赔偿程序和公务员法律责任追究程序的启动点，如果申请被拒绝，意味着这两个程序都不可能进入运行。

关于对负责人的批评。这一设置的目的是进行权力制约，督促在有关工作中认真、细致、负责，从而尽可能地保障公民取得国家赔偿权的实现。

关于追究公务员法律责任及跟踪落实。所设计的专门委员会不仅可以有效地处理国家赔偿事务，还因被赋予追究公务员法律责任的权力而得以及时进行追究，使《国家赔偿法》早已设置的制度真正地发挥作用，实现其“促进国家机关依法行使职权”的目的。设置跟踪落实环节主要是为了保证追究的有效性，也是因为追究公务员法律责任是国家赔偿整个过程中的一个阶段，为保障国家赔偿责任的完整性，需要对追究的情况加以落实。

自从国家权力豁免的陈腐观念被抛弃、国家赔偿由全面否定进入到相对肯定时期，进而又进入到全面肯定时期以来，世界各国的国家赔偿制度在一些重要问题上的可比性和相似性渐渐增强。各国“均对国家侵权行为进行了大致划分，第一，与公务完全无关的公务员个人侵权行为，受害人对此类行为无国家赔偿请求权，只能通过民法向公务员个人请求赔偿，这在我国同样适用。第二，国家机关及工作人员各类执行职务过程中的侵权行为，且公务员在执行职务中有故意或恶意。受害人既可向公务员个人请求民事赔偿，也可以向国家请求赔偿。司法机关不得排斥受害人的选择诉权。第三，国家机关及公务员的纯公务行为，造成特别损害的，公务员有故意或重大过失的公务侵权行为，或公务员只有轻过失的公务侵权行为，均由国家负责赔偿。受害人不得向公务员个人请求赔偿。”[9]在责任方面，“自本世纪40年代以来，许多国家在国家侵权赔偿方面呈现出国家责任与官员个人责任一体化的趋势。总的方向是扩大政府责任，减少官员个人责任，直到公务员个人责任完全为政府责任所吸收。1961年美国联邦侵权赔偿法的修正案规定，对于因政府雇员驾驶机动车导致的赔偿中，被诉人只能是政府而不是雇员。1979年3月的国会中，肯尼迪参议员提取消官员个人赔偿责任，由国家代替赔偿，并用纪律处分取代对官员个人的追偿。法国行政法院对公务员个人承担赔偿责任也日趋反对，把绝大多数公务员侵权行为均归结为公务过错，拓宽了公务过错的内涵和外延，凡与公务有瓜葛的过错，均可视为公务过错，造成损害的赔偿责任均由公务部门承担。实践中，公务员个人承担赔偿责任的情况日趋减少。公务员个人赔偿责任被国家责任所吸收的趋势并不排斥追偿权的存在，即大多数国家对有故意或过失的公务员享有追偿权，但在实践中，执行这种权力更多是一种纪律手段，而不是赔偿费的追偿。”[10]

笔者在这里大段引用有关权威学者的阐述是想要借以说明：虽然国家作为国家赔偿责任的主体，直接承担了国家赔偿责任，但对公务员法律责任的追究仍然是必要的；追究不只是行政追偿，有学者以公法契约理论为依据，认为行政追偿比对其他法律责任的追究更重要。[11]从促进国家机关依法行使职权的目的来讲，更重要的追究体现在及时和实际地给予适当的行政处分和刑事惩罚。而建立国家赔偿责任与公务员法律责任之间的衔接机制，是实现真正的常规性追究的程序要求。

[1]马怀德：《国家赔偿责任与公务员赔偿责任》［J］，《中外法学》1994年第3期。

[2]马怀德：《国家赔偿问题研究》［M］，法律出版社2006年版，第6页。

[3]为行文简洁起见，由此以下将公民、法人和其它组织概括称之为“公民”。

[4]如国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》、司法部《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》、《重庆市北碚区实施<国家赔偿法>追偿办法（试行）》、江苏、湖北等地省高院《关于严格执行国家赔偿法追偿制度的规定》。

[5]相关规定是：《国家赔偿法》第14条：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。第24条：赔偿义务机关赔偿损失后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或全部赔偿费用：（一）有本法第15条（四）、（五）项规定情形的；（二）在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的；对有前款（一）、（二）项规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。《行政诉讼法》第68条第二款：行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。《国家赔偿费用管理办法》第12条也有类似规定。

[6]米飙：《江苏省高院启动休眠条款落实国家赔偿追偿制度》［N］，《21世纪经济报道》，2005-08-20。

[7]参见《安平憨厚农民竟成河南“诈骗犯”被拘捕警方拒绝道歉只问“要多少钱”》［N］，《燕赵都市报》，2007-01-05。

[8]参见庄会宁：《法学专家谈<国家赔偿法>四个缺陷》［J］，《瞭望》2001年第38期；应松年、杨小君：《国家赔偿法若干理论与实践问题》［J］，《中国法学》2005年第1期。

[10]林准、马原：《外国国家赔偿制度》［M］，人民法院出版社1992年版，第189-190页。

[11]参见张春莉：《论行政追偿的正当程序》［J］，《江苏社会科学》（南京）2004年第6期。