公证体制机制改革 公证要改革的不是体制

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自进入合作制公证处执业以来，我经历了许多思维和观念上的冲击，对比一直以来的所思所想，结合这些年在合作制处的所见所闻，我对公证这个法律制度以及公证行业都有了新的思考。这些思考是基于个人职业视角而来，并不能代表绝对的客观正确或者高屋建瓴，只希望能够给有志于公证事业并且向往法律职业的朋友、同行、同仁们有一些有益的启发，让这个被我们视为终身事业的法律职业能够发挥更好的效用。

首先，合作制公证处与体制内公证处（即机关、事业体制的公证处）的本质差异在哪里？我认为实际中大部分合作制处并没有改变体制内公证处由管理层（主任或质检员）决定公证处业务的状况，反而由于利益因素，客观上导致公证处机构本位丧失，促使管理层与公证员形成利益共同体，个人行为取代机构行为，公证机构空壳化。

按照公证改革的目的，推行合作制公证处是为了改变事业体制的约束，让激活公证人员的积极性，让公证服务能更好的适应社会需求。经过我的了解，目前的合作制公证机构，基本是从上而下的指标性推广。即省内的每个市原则上有一个合作制指标，渐进式从无到有的铺开。那么真正的情况是怎样的呢？由于在设立过程中缺乏透明性，合作制推广前的广大基层公证员都是在体制处执业的业务人员，分散在各个事业单位公证处，互相之间缺乏沟通协调，对合作制缺乏了解渠道，更不可能有机会参与到合作制处的设立中来。因此合作制处的发起设立只能在小范围的圈子内进行，这就决定目前的合作制处普遍是由上而下的推行，导致大部分合作制处的背后都或多或少的有司法行政机关的影响。合作制处的发起人、合作人形成对合作制处的全面主导权，掌控业务的质检、审批、人员、后勤保障等等的资源调配。公证处的业务主导权从体制内公证处的主任那里，转到了合作制公证处的管理层手中，并没有本质的不同。

以上状况，容易造成比体制内处更加不公平的状况。管理层任人唯亲、干预业务、以收费为核心导向等等问题都普遍存在。普通公证员要想生存，就要选择与管理层抱团，放弃执业独立性，最终形成利益共同体。

其次，合作制处的运作模式尤其是收案机制十分混乱，并没有得到有效管理和监控，一些公证员的业务来源普遍存在人情关系和不透明的渠道，在业务风险上存在潜在问题。

体制内公证处是各个上级主管司法部门的窗口单位，因此在运行机制上也采用了较为保守被动的坐堂办证模式，虽然在一定程度上容易养成公证人员的慵懒，却是一种十分公平、透明的方式。但坐堂办证在体制改革中被批判为体制问题，也被视为体制处和公证员不积极的原因。根据我的了解，坐堂办证的模式，是由于体制公证处原本就是以行政区划设立，承担政府服务职能，由于执业区域的限制，公证处更多服务于本区域内的公证需求，坐堂办证有其客观形成的原因，而绝非简单的体制问题。但，我要问的是，除了坐堂办证，公证处（或者主管司法行政部门）是否应当承担起建设另一种收案机制的责任？由于缺乏统一的、有效的、严格监管的收案机制，造成目前公证行业内的恶性竞争、压价竞争、普遍存在人情关系勾连争抢业务等等混乱的局面，这也是放任公证机构管理层、公证员独立进行所谓业务开拓的结果。

随着合作制处设立同时出现的，是执业区域的打破，以及线上远程视频办证的试行，这就打破了执业区域所形成的公证行业相对稳定的平衡状态。公证处所谓积极开拓业务，背后存在多少暗箱操作、人情往来，甚至可能存在违法、违规等等问题，值得警惕。

再次，鼓吹合作制处的优势，是以长期存在的体制处的各种不足与刚刚开始出现不就的合作制处进行片面的对比，缺乏足够的客观统计与严谨的实证。公证行业发展中出现的问题是复杂的，仅仅归结于体制是轻率而不负责任的。

合作制处的所谓灵活，主要还是分配机制的上限更高、限制更少，发绩效工资不需要各种审批，但这本就是公证执业所应有的职业保障，却被视为合作制处的优势，不免荒谬。另外，绩效政策一直以来被视为激励公证员的核心因素，这本身就是用一种市场化、经济式的思维评价公证这个行业的价值，如果说公证员是为了赚更多的钱而执业，那么公证员和律师又有什么区别？如果真的急于赚大钱，何不留出位置给愿意不赚那么多钱的人，选择做个律师不是更好？在私下的交流中，很多同行更希望的是有个稳定、公平、有约束、有成就感的职业环境，市场化只能让这个行业越来越重视赚短线的快钱，精力更多放在赚钱和拉业务、搞人脉关系上，进行业务研究成为了个别大型公证处才能支持的事务，因为只有大型处才能在市场机制下支撑研究成本。合作制处与体制处相比在业务中的优势，是否存在以牺牲质量讨好所谓“客户”的问题，是否存在丧失中立性司法职权的问题，是否存在公证员与管理层抱团导致公证成为“私证”的问题？这些都可能是合作制处出现系统性风险的根源。

我在各种网络平台上与一些公证同行进行过交流，关于合作制试点和公证改革，有同行确实认为体制是制约公证发展的根本问题，却又不能具体的说明体制究竟是如何制约公证发展的。有意思的是，在另一些同行看来，体制因素能保证公证不会过度市场化，也能确保公证公信力，如果脱离体制，公证处就难免成为独立的利益团体，出现私证代替公证的问题。

在我看来，体制对于公证来说，有其优势的一面，比如能够确保公证机构以机构形式运行，能够对管理层和公证人员的行为进行严格约束（包括外部约束和自我约束），对外能够确保社会大众对公证公信力的信赖度。但体制的另一面也制约公证的发展，其根本上就是不能完全按照公证法运行公证处。比如大部分体制处在公证处负责人（主任）的问题上，无视公证法关于公证员推举的有关法律规定，通过行政任命的方式直接指派公证处负责人，所指派的公证处负责人往往同样是体制内人员，要么对公证处发展缺乏积极性（即管理层缺乏激励）又不能被有效引导积极履职，要么仅仅为了熬资历混级别选择到公证处主任任上履职，客观上导致了体制处的撕裂。从这里可以看出，体制处的问题不是公证人员缺乏有效激励，而是公证处管理层缺乏有效激励或者压力。

从以上层面可以看出，维持体制或者脱离体制，不是公证发展的根本原因，如果为了激励，完全可以在体制内完成。现实结果表明，片面的推进体制改革，其结果反而让许多资深有经验的公证员为了编制脱离了公证岗位，造成了骨干业务人员的大量流失。这对于公证行业来说是十分巨大的损失，是十分可惜的。

最后，公证改革应当从关键的部位入手，采取精细化的手段，而不是简单的推倒重来。

公证自八十年代恢复以来，走过了我国法律制度逐步完善、健全的特殊时期，深深扎根在基层。公证就像一座大楼，由于管理不善，楼上私搭乱建、随意改造，而我们不能因为这些问题，直接将大楼推倒，然后在旁边重新再建一座，如果不找到大楼出现问题的真正根源，就不能保证新建的楼里不会出现一模一样的问题。

几年前，我的亲友要办一个简单的委托公证，向多个公证处咨询都被以不同理由拒绝。之后不得不通过我找了同行才给办理。在这个过程中，我实实在在体会到了公证机构在对待不同申请人、不同公证事务上的歧视和偏见，作为行业内的从业人员，我明白其中的真正原因，但这个问题，在目前的合作制中仍然存在。因为利害得失没有变，风险偏好没有变。合作制能在一定程度上激发积极性，却不能保证提升管理层和公证人员的社会责任感，如果没有切实有效的管理约束机制，不管是否是合作制，公证摆脱不了管理层和公证人员的个人主观偏好，所谓公证执业风险就永远是不确定的。顺便一提，从这个层面讲，目前的公证质量检查，更像是工厂流水线的工业化产物，它将公证业务中的公证员视为流水线工人，将公证业务视为可以统一评判的、应当按照标准操作流程制造出来的产品，至于职业风险，更多情况下是与这个质量标准平行的。也难怪有人会提出观点，认为公证员不过是流水线工人，公证员的价值就是那方名章。

我认为，公证行业目前最应该改革的应该是收案、分案、敦促接案、业务回访等一系列运行机制，公证机构、公证员应该脱离所谓开拓市场和营销宣传，将主要精力用在业务的办理和研究上。配合国家建设统一大市场的规划，采用由主管司法行政机关主导、行业协会辅助，设立统一的业务咨询受理、分类、分配机制，整合业务渠道，将人情、关系因素排除出公证业务本身，让公证员真正踏踏实实的办业务，让公证机构的管理更加规范，让管理层与业务渠道分离，从根本上解决无序争抢业务的局面，树立公证的形象，守住公证公信力的底线。

最近出现的几个涉及公证的案件中，已出现当事人认为个别公证收费过低，质疑公证人员与公证申请人私下有特殊关系等情况出现，背后无非是压价争证源、人情关系等等因素，这些问题如果继续放任，最终将是整个行业风气的腐败。