农商银行管理制度(农商银行20年制度变革的回顾与展望)

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当前，农商银行体制变革进入了一个新的关口，在此关键的历史阶段，有必要总结过去的经验教训，从而为未来的改革提供镜鉴。

从农信社到农商银行：经营机制创新

从1996年农信社体系与农业银行脱钩进入独立发展轨道以来，农信社进入极为深刻的体制机制变革期。随着农信社获得独立地位，其运行机制和运作绩效均发生了若干积极的变化。当时的农村信用合作体系积弊甚多：产权关系混乱、不良贷款规模巨大、资产质量极差、管理体制不顺，这些问题必须通过深刻的制度变革才能获得较为彻底的解决。而这一变革的核心在于果断放弃此前在顶层设计层面一直坚持的合作金融体制，而采取更加市场化、商业化的经营体制。在此背景下，2003年国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，并召开深化农信社试点8省市负责同志座谈会，新一轮改革拉开序幕。该方案指出，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适度支持、地方政府负责”的总体要求，加快农信社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为“三农”服务的社区性地方金融机构。2003年对于农村信用合作体制而言，是一个极其重要的历史节点。这是一个标志性的历史时刻，最高决策者务实地把改制目标定位于“社区性地方金融机构”。而这一新的定位意味着彻底抛弃了合作制度，向着商业化道路继续前进。合作制被颠覆，其标志是农信社体系中产权结构的变化。2003年以后，农村信用合作体系中的资格股逐渐被清退，而投资股逐渐增大，到2015年左右，全国大部分地方农村信用合作体系中的资格股几乎全部消失。资格股的消失意味着合作制真正退出历史舞台。 

农信社产权结构调整在经营机制和运作方式上给农信社带来深刻变化。农信社的竞争意识逐渐增强，21世纪前十年，农信社抓住中国经济高速增长和中国农村迅猛转型的历史时机，以更灵活的经营方式、更具竞争力的产品和服务逐渐占领县域及县域以下市场，甚至在很多地方，农信社成为极具竞争力的市场主体，在与商业银行的竞争中处于优势地位。县域市场的发展也为农信社体系带来丰厚的利润回报，在这十年黄金时代中，很多农商银行实现了“华丽转型”，由经营机制僵化、产品创新能力弱的金融机构转变为真正具备现代市场意识、善于经营的现代银行机构。在中国大多数农村地区，农信社以及后来改制而成的农商银行和农村合作银行已当之无愧地成为中国农村金融市场的主力军。在商业化进程中，农商银行的质量也有了明显的提高，一批有眼光、有学识、有市场意识、有管理才能的银行家在农商银行中诞生。当然，在农商银行竞争实力逐步提升的过程中，国家也提供了强有力的支持，为农商银行化解了大量不良资产，使其轻装上阵。 

省联社体制的探索、争议与分化 

2003年改制的最大亮点、也是引发争议最大的是省联社体制的形成。在农信社改制的顶层设计中，省政府是农信社最终的风险承担者，这就是所谓的“地方政府负责”。各地省联社在成立后的十几年间对各县级法人的发展和变革确实起到了至关重要的作用，省联社在争取地方政府的政策支持方面更具谈判能力和博弈能力，其在资金实力、技术开发能力、资源的跨区域配置能力等方面确实优于县级法人。因此，在省联社成立后，各地农信社发展突飞猛进，省联社功不可没。 

当然，省联社体制在地方探索过程中也暴露出一定的弊端。省联社由各地县联社入股而形成，然而省联社在管理体制上又是县联社的管理者、监督者以及风险兜底者。这一定位导致省联社必然会加大对县级法人经营的介入，从而导致一些地区农信机构的管理模式具有浓厚的行政化色彩。 

在省联社发挥重要作用的近20年中，各地农信社管理方式发生了分化，这一分化主要与各省经济发展水平与阶段有关。我们发现，一般而言，越是经济欠发达的地区，法人机构对省联社在技术开发、配置资源、统筹资金、培育人才等方面的需求就越强烈，这一点必须给予承认和高度评价。相反，在一些经济发达地区，由于法人机构具有较强的资金实力和经营管理能力，能够吸引大量优秀人才，能够进行较大规模的技术开发，其独立决策、独立经营的能力也较强。在这些地区，在顶层设计层面，必须对省联社体制进行深入而系统的分析，对整个管理模式进行必要的调整和变革。一些经济发达地区的省联社应更加重视服务功能而逐步淡化行政管理功能。当然，在一些经济欠发达地区，省联社的统筹管理、资金调配以及风险管控功能还是要适度强化，地区之间不可一概而论，而要因地制宜。 

当前，省联社改革已拉开帷幕，这次改革的主要导向是根据各地的实际情况，一地一策、因地制宜，让各地自己选择适合本地区的管理体制，充分尊重地方意愿。我们期待省联社体制能够在新一轮改革中有实质性的突破。

农商银行未来战略走向：三个结构的深化完善和三个视角的创新

遍布城乡的农商银行是我国农村金融体系和社区银行体系中最重要的组成部分，具有极其重要的战略意义，应提升到国家战略的高度去布局其改革和发展。当下的农商银行体系是过去百年来中国合作金融体系演变和发展的一个总体结果，在农商银行身上沉淀着厚重的历史，这个历史既是财富、也是包袱。这意味着，农商银行的未来变革必然带有强烈的路径依赖特征，受到过往历史的深刻影响。要打破路径依赖，既需要进行宏观制度层面的创新，也需要在微观层面进行变革。

第一，需要进行三个结构的深化和完善，即市场竞争结构、产权结构、法人治理结构。市场竞争结构是宏观层面的变革，即完善农村金融市场的竞争结构，引入更多竞争主体，降低准入门槛，促使农村金融市场的竞争更加充分，从而倒逼各类农村金融机构提高经营效率、改善经营手段、提高资产质量、加大技术创新，努力在市场竞争中立于不败之地。当下，农村金融市场主体已充分多元化，各类金融机构都在这个市场中竞争，它们各有各的定位，各有各的客户群体和产品结构，形成了差异化的竞争格局。 

微观层面的结构变革包括产权结构变革和法人治理结构完善。要实现农商银行的产权多元化，避免单一化的误区。现在农商银行的产权结构逐步合理化、多元化，这是好的一面。但是很多农商银行在对待产权结构方面思维固化，认为要进行产权改革就必须大力清理中小股东，很多地方用强硬的手段清理或劝退了很多中小股东。清理中小股东固然可以使产权结构相对集中化，但过于集中于大股东并非农商银行之福。农商银行的主要客户群体是中小型客户甚至是微型客户，即那些充满活力的中小企业和微型企业。大股东所关注的问题往往与中小股东所关注的问题不同，其诉求有较大差异，产 权结构上盲目求大很容易使农商银行 的经营方向走偏。因此，适当保留一 定规模的中小股东，对于股东的多元 化、农商银行经营定位的清晰化、农商银行企业文化的构建都是有益的。 作为中小金融机构，农商银行的股东 仍要坚持“五湖四海”，走“群众路 线”，不要单纯追求股东的“大”。 

农商银行法人治理结构要进一步规范与完善。农商银行的特点在于乡土气息浓厚，但是不能把这个优点变成缺陷。董事会就是董事会，要认真对待，要实现其决策功能。董事会、监事会、股东大会和经营层之间要形成相互制衡的关系，要尊重各类董事的话语权。当然，公司治理的变化是一个渐进的过程，公司治理说到底是一种文化，文化的形成不是一朝一夕之功，要经过长期的演变过程。在农商银行完善公司治理的过程中要防止“大股东掏空”，即防止大股东依靠自己的股权优势而控制董事会决策，将贷款更多配置到自己的关联企业中；同时还要防止“管理层掏空”（即“内部人控制”），即防止管理层权力过大，将贷款配置到自己的亲朋好友或利益相关者的企业中。这两个“掏空”对农商银行的公司治理和经营运行均会产生消极影响。

第二，农商银行未来要进行三个视角的创新，即制度创新、技术创新、文化创新。制度创新层面，主要是省联社的制度创新和基层法人机构层级选择的创新，这是宏观意义上的创新。省联社要因地制宜，在运作模式和运行机制上进行调整，大力去行政化，从服务的角度增强对基层法人机构的技术服务、资金服务和教育培训服务，做那些基层法人机构做不了的事情，而不越俎代庖做那些基层法人机构能够做而且做得好的事情，更不能随意干预基层法人的经营管理和人事安排。在基层法人机构的层级选择方面，适度规模经营是大趋势，因此要鼓励各地逐渐以产权作为纽带，实现农村金融体系的适度规模经营。 

技术创新主要是互联网条件下的机制创新和产品创新。各地农商银行已经创造了大量生动的经验，将自己的线下优势和互联网的线上优势相结合，在客户授信、风险甄别、贷后管理等方面进行创新，大大提高了经营效率，降低了经营风险和运行成本。农商银行要“土”、要接近乡土，但在技术上也要追求“新”，要以互联网技术武装自己。不运用互联网金融技术，农商银行就会被年轻客户抛弃；而丧失了年轻一代，农商银行就丧失了未来。农商银行还要进行文化的转型和创新，要建立一整套社区银行的文化，建立以客户为中心的文化、以人为本的文化、鼓励创新和积极进取的文化、崇尚合规的文化。