美国公务员法(美国公务员薪酬制度及其启示)

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美国公务员薪酬制度及对中国的启示

陈 恒

（浙江海洋学院

石化与能源工程学院

A10储运班）

【摘要】按照《中华人民共和国公务员法》，公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资 福利的工作人员。本文基于美国公务员分类管理，阐述了包含工资、福利、保险在内的美国公务员薪酬基本框架。结合美 国公务员薪酬的特点，以及我国公共部门薪酬制度现状，本文提出了我国公务员薪酬制度改革的对策和建议。 【关键词】美国；公务员；薪酬；职位；绩效

前 言

获得薪酬，是公务员享有的法定权利。薪酬主要包括工资、福利、保险等。作为公务员制度的重要组成部分，美国公务员薪酬制度不仅体现了公共部门人力资源管理特色，也吸收了企业人力资源薪酬管理的先进成果。当前，我国正致力于理顺收入分配关系，构建具有稳定性、灵活性、竞争性的公务员薪酬制度尤为重要。有必要结合我国国情，学习和借鉴美国 公务员薪酬制度的合理成分，推动我国公务员薪酬制度变革。

美国公务员薪酬制度结构分类管理是公务员薪酬制度的前提和基础。1923年，美国国会颁发《联邦政府职位分类法》，并确立了同工同酬的薪酬原则。1949年，美国国会修订《联邦政府职位分类法》，将公务员职位归纳为：一般职位序列（GS），共分为18职等；二是技艺保管序列（GPS），共10职等。此外，按照雇用期限，可将政府雇员分为永久雇员、临时雇员；按照工作方式，可将政府雇员分为全职雇员和非全职雇员。

一、美国公务员工资

目前，美国联邦政府共有30多个工资系统。公务员工资包括法定工资制度和其他工资制度。

（1）法定工资制度，适用于白领雇员，包括GS工资序列；外交人员工资序列；退伍军人健康管理人员工资序列。

（2）其他工资制度 ,主要包括：适用于高级公务员的工资序E S、SES的联邦工资序列FWS；行政法规决定的工资序列AD。20世纪中后期，随着重塑人力资源管理运动的开展，美国公务员工资制度不断变革。美国是联邦制国家，联邦务员的工资由专门的联邦工资账户支付，而各州、县、市公务员的工资，则由本级政府财政负担。

（一）基本工资

美国已形成以常规工资体系为主，以弹性工资体系为辅的多元化工资框架。

（1）常规工资体系。常规工资体系适用于一般职序列GS。GS工资序列是美国政府覆盖面最广、涉及人数最多的工资制度。按照工作任务、责任、任职资格条件等标准，可以将GS职位分为23类、420职系、15职等，10职级。按照等内晋级幅度，可将GS职位序列分为单间隔等级序列（如GS－12，3/4/5/6）、双间隔等级序列（如GS-5，7/9/11）。GS职位序列的等内增资适用于永久性职位雇员，等内增资需符合的条件是：绩效能力应该达到基本要求，即绩效评定至少达到第3等次“良好”；达到规定的任职年限；在规定的任职年限内没有获得过其他增资。

（2）弹性工资体系。一是最高工资标准规则。最高工资标准规则，是指允许行政机构给予GS职位序列雇员高于常规工资标准的特殊工资规则，适用于GS序列雇员的再雇用、凋任、重新安排工作、晋升、降级以及其他职位变动。二是雇用高资格条件者和特别需要者的弹性工资。联邦政府各行政机构在雇用具备高资格条件的申请者和特别需要的职位人员时，可以给予他们高于招募职位工资等级标准的工资。三是高级雇员弹性工资。对联邦政府中的高级公务员、高层雇员、科学或专家职位雇员等高级雇员实行的具有宽带结构的弹性工资。联邦行政机构可以根据高级雇员所具有的资格条件和实际工作绩效，在最低标准与最高标准之间决定他们的年薪报酬。

（二）津贴、补贴

美国公务员的津贴包括：（1）制服津贴，总数不得超过125美元。（2）住宅津贴和生活津贴。依据《美国法典》，对派往合众国、波多黎各自由邦、运河区和合众国领地和属地以外的其他地区的公务员，给予临时住宅津贴，以及租金、取暖、采光、燃料、煤气、电和 水等生活津贴。（3）生活费津贴。给予派驻国外公务员的调任津贴、分居生活供养津贴、教育津贴和交通费等。（4）岗位津贴，是根据环境，给予驻国外地区工作雇员的津贴，岗位 差额不得超过其基本薪金率的25%。（5）危险薪金津贴和其他津贴。此外，美国公务员还享受加班费、假期补助、购房补助等补贴。

（三）奖金。

联邦政府奖励包括各种现金奖、工作成绩奖、政府推荐奖、高绩效提薪、荣誉与正式赞扬、休假奖等。《美国法典》详细规定了工作成绩奖、现金奖等措施。其中，工作成绩奖金额不得多于基本薪金率的10%，也不得少于基本薪金率的2%。但是，经机关首长确认可以给予超过基本薪金的10%，不超过20%的成绩奖。奖金现金奖金额不超过1万美元，但经人事管理署批准，可授予超过1万美元但不超过2.5万美元的奖金奖。为了吸引、安置、稳定优秀公共管理人才，联邦政府推出了包括“雇用奖金”、“ 安置奖金 ”、“留人津贴”的3Rs奖励措施。如“雇用奖金”旨在吸引稀缺人才，包括一般职序列职位和高层职位、科学或专家职位、高级公务员职位等职位类别的人才，只要其与政府行政机构签订6个月以上的雇用合同，就可以获得一笔相当于任职后基本年薪25％的一次性“雇用奖金”。

二、美国公务员福利

美国公务员福利制度包括年休假、家庭与医疗假，以及出庭假、骨髓与器官捐赠假、紧急事件假、应征入伍假和无工资假等。

（一）年休假制度。 联邦政府雇员可以享受带薪年休假，假期与其服务期紧密相关。普通公务员最长年休假不超过30天，高级公务员最长年休假不超过90天。未休假或未修满假的公务员可以依据未修的时间计算累积的补偿津贴。

（二）家庭与医疗休假制度。

按照美国1993年《家庭与休假法案》，联邦政府公务员的直系家庭成员因患癌症、心脏病等严重疾病，或负重伤、怀孕或分娩需要长期照顾时，可以申请最长12周的无薪假期。

（三）病假。

联邦政府公务员每年可以获得不超过13天的病假，以看病或照顾家庭成员和患病家属，以及处理与收养有关的事宜。

三、美国公务员保险

（一）健康保险。

联邦雇员健康保险计划（Federal Employee Health Benefits Program）于1960年实施。联邦政府雇员既可以自选医院、医生看病，也可以在指定医院由特定医生看病。加入健康保险计划后，个人依法支付25％医疗费用，并享受税收减免；联邦政府依法支付75％医疗费用。联邦雇员的健康保险包括以下产品：住院和医疗费用保险；处方药保险；牙科、眼科保险；短期和长期失能保险；长期看护保险；意外险。

美国联邦公务员保险主要包括健康保险、集体人寿保险、养老金。

（二）集体人寿保险。

联邦雇员集体人寿保险（Federal Employee Group Life Insurance）计划于1954年8月实施，是美国最大的人寿保险计划，包括基本人寿保险和三个可选险种。其中，基本人寿保险为强制性保险计划，所缴费用直接从联邦雇员的基本工资中根据扣除。基本人寿保险的交费标准是按照基本保险额度中每1000美元，每两周交纳0.15美元，个人支付2/3，单位支付1/3。寿险计划包括定期寿险、万能寿险和终生寿险等形式。

（三）养老金。

养老金是美国雇员退休计划的重要形式。美国雇员退休计划主要包括养老金计划、利润分享计划、合格的退休金储蓄计划。美国联邦政府公务员养老金包括公务员退休金制度和联邦雇员退休金制度。其中，公务员退休金制度适用于1983年前参加工作的联邦政府雇员；联邦雇员退休金制度适用于1984年以来参加工作的联邦雇员。

四、美国公务员薪酬制度的特点

（一）法制化：

健全薪酬法规，加强薪酬管理美国政府十分重视公务员薪酬管理法制化建设。美国政府不仅在《彭德尔顿法》（1883年）、《文官制度改革法》（1978年）中规定了薪酬制度，也出台了一系列与公务员工资、福利、保险、退休有关的配套法规，如《联邦工资改革法》（1962年）、《联邦工资平衡法》（1970年）、《 联 邦 雇 员 工 资 比 较 法 》、《公务员退休法》、《雇员退休收入安全法案》（1974年）、《家庭及医疗休假法案》（1993年）、《联邦雇员分享法》（1988年）等。

（二）高绩效化：

坚持功绩制原则，力求绩效和公平并重功绩制是美国文官制度的重要特色，《彭德尔顿法》（1883年）、《文官制度改革法》（1978年）先后确认了功绩制原则。同工同酬和绩效工资是功绩制的重要内容，“同等价值的工作应该给予同等的薪酬，同时 考虑整个国家和地方的私营部门雇主 所支付的薪酬水平，对绩效突出者给 予适当的激励和褒奖；雇员应当保持 适当的绩效水平，未达到适当绩效水平者应当改进，对不能或不愿改进绩 效以满足规定标准者予以辞退”。1994年，联邦政府出台《政府绩效与 结果法案》，通过绩效计划、实施、测定和评估，加强政府绩效管理。在美国 《文官制度改革法》等法规，凸显联 邦雇员和私营企业雇员薪酬水平平衡 问题，力求实现公务员工资的外部公平。确保中、低级公务员的工资与同一地区私营企业的雇员的工资大体相当。”

（三）分权化：

实行宽带薪酬，向行政部门和一线管理者授权二十世纪中后期兴起的新公共管理运动致力于突破官僚制，构建 “企业家政府”。“分权的政府：从 等级制到参与和协作”[4]是企业家政 府的重要特质。分权式政府通过参与 管理，分散公共机构的权力，构建协作性组织。美国政府重塑人力资源管 理运动主张“将权力分散并授权给基层”，并“创建雇员、工会、管理者 之间的新的合作关系，以促进改革和 雇员参与”。在公务员薪酬管理过 程中，美国政府注重吸引雇员、工会参与，通过个人协商和集体谈判， 提高公务员薪酬管理的民主性、满意度。

（四）弹性化：

突破繁文缛节，灵活浮动工资传统官僚制组织坚持以规则为本，注重严格的规章制度、规范的程 序。企业家政府要求“摆脱旧式的规章手册的束缚，并取消明细分类项目”，改变照章办事的组织，打造有使命感的政府。按照《重塑人力资 源管理》主张，在一般职序列职等内部实行弹性薪酬，保持一般职职务序列的15职等结构，废除每一职等内按 照10级序列提薪的硬性规定，设计弹性的职等内薪酬晋级制度，并给予行政机构确定职等内基本薪酬水平的权力。除一般职务序列职等（GS）外，高级雇员也实行弹性薪酬，这无疑 有助于增强公共职位的吸引力。2001年，美国总统布什推出题为“改进联邦政府管理和绩效战略”的总统管理 议程，“实现最大弹性”是该议程的重要原则，公务员薪酬弹性进一步加强。如在确保“同工同酬”功绩制原则的同时，可以形成几十种不同的薪 酬制度。

（五）人性化：

以人为本，理顺家庭与工作之间的关系管理者在工作和生活中扮演不同的角色，履行不同的职能。

（六）市场化：

利用市场工具，完善薪酬结构工资市场化体现在几个方面：

（1）实施工资调查。工资调查是美国行政机构、联邦人事管理机构“就工资结构向立法机构提出建议并获得批准的基础”。通过工资调查，了解和掌握劳动力市场信息，明确不同社会组织的薪酬差距，据此确立公务员工资标准、层级。工作职位分析、归纳、评估是工资调查的前提。同时，基于国民经济社会发展现状，根据经济发展、财政预算、物价指数、通货膨胀指数等因素，可以灵活调整公务员的工资。

（2）利用市场化薪酬工具。“对私营部门管理方式的重视”是新公共管理运动的重要特征。美国公务员薪酬制度革过程中，充分利用在私营部门流行的市场化薪酬工具，以增强公务员薪酬的灵活性、竞争性。另外，实际情况灵活安排其工作时间，以使一些政府机构雇主采取“买、卖”假期，与雇员进行年休假、假日、病假等方面的交易。

（3）利用市场机制，健全公务员保险体制。美国公务员保险包括健康保险、集体人寿保险等，并实行养老金制度。

五、美国公务员薪酬制度对我国的启示

“要想有效地激励雇员，工资和福利必须具有竞争性、公平性、灵活性，并且易于管理和实施”。有必要结合我国国情和公共部门人力资源管理现状，改革、创新我国公务员薪酬制度，以激发公务员的工作积极性、主动性和创造性。

（一）加强公务员薪酬法制化建设

健全的薪酬法规是公务员薪酬管理的前提和基础。与美国相比，我国公务员薪酬法制化建设明显滞后，仅出台与公务员薪酬相关的条例、方案或规章制度，如《公务员工资制度改革方案》（2006年）、《关于完善艰苦边远地区津贴制度实施方案》（2006年）、《公务员奖励规定（试行）》（2008年）、《机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法》（2008年）等。在实施《公务员法》的过程中，有必要结合我国国情，整合相关配套法规，制定《中华人民共和国公务员薪酬法》，详细规定公务员薪酬的形式、结构、设计依据、薪酬变动、管理程序、管理责任等。进一步完善职务工资与级别工资，清理、规范公务员津贴、补贴、奖金。按照公务员福利市场化、社会化、货币化原则，健全福利管理制度，开发内容丰富、形式多样的公务员福利。健全公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。规范公务员退休程序，适时建立公务员养老金制度，不断提高退休待遇。

（二）完善公务员分类管理制度

规范公务员薪酬结构健全的分类管理制度是公务员薪酬管理的前提和基础。美国公务员分类管理以职位分类为主，以品位分类为辅，设置了不同的职类、职组、职等、职系、职级。美国政府雇员不仅适应一般职务序列GS，也适应高级公务员序列SES；不仅包括白领职业，也包括蓝领职业。按照我国《公务员法》的规定，“国家实行公务员职位分类制度”。我国公务员职位类别分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，公务员职务分为领导职务和非领导职务。在遵守《公务员》、《公务员职务与级别管理规定》的同时，有必要借鉴美国的公务员分类管理体制，针对不同的公务员职位类别，明细公务员职位的职组、职等、职系、职级。在职位分类的基础上，灵活确定公务员的工资、保险、福利、退休待遇等制度。条件成熟的地方，可以在一些经济管理、科技、教育、卫生、环境保护、发改委、工业与信 息化等部门，适当设计部分“高级公务员”职位，面向全球或全国公开选聘，并与之签订绩效合同，规定期任职期限、工作标准、工作责任和目标，实行绩效薪酬，加强绩效管理。逐渐推广公务员聘任制，健全聘任制公务员分类管理制度，构建与聘任制公务员相适应的弹性薪酬制度。

（三）改进公务员考核方法，健全

公务员绩效评估体系公务员考核结果是确定公务员的职务、级别、薪酬的重要依据。不论对于GS序列还是SES序列的公务员，美国联邦政府都严格规定了科学、合理的考核方法、程序。随着美国《政府绩效与结果法》的出台，美国公务员绩效管理制度日渐成熟。按照我国《公务员法》，对公务 员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点 考核工作实绩。要按照《公务员考核 规定（试行）》、《体现科学发展观 要求的地方党政领导班子和领导干部 综合考核评价试行办法》等法规，严 格规定公务员考核的主体、客体、范 围、内容、程序、等次、纪律，坚持领导考核与群众考核相结合、平时核与定期考核相结合、定性考核与定量考核相结合。同时，有必要结合我国公共部门人力资源管理特点，学习和借鉴美国公务员绩效评估的方法、手段、技术，构建适合我国国情的公 务员绩效评估体系，探索公务员绩效薪酬制度。

（四）构建分权化、弹性化、人性化薪酬体系

美国公务员薪酬制度具有分权化、弹性化、人性化等特点。有必要 结合我国国情，根据我国公共部门人 力资源管理的特点，适度推动公务员 薪酬管理权限下放，构建分权化、弹性化、人性化公务员薪酬体系。

（1）分权化。我国各级人力资源和 社会保障部门可以将部分公务员薪酬 管理权限适度下放至各行政部门和机 关首长。在薪酬制度设计、实施、监 管过程中，要充分利用公务员或公务 员团体的力量，构建公务员、政府部 门、人力资源和社会保障部门之间的 “合作伙伴关系”。对于聘任制职位和部分选任制、委任制职位，可以根 据部门特点和工作性质，适时推行宽 幅度、低层级、绩效为本的宽带薪酬制度。

（2）弹性化。弹性化薪酬管理要求突破官僚制，摆脱繁琐、僵化、陈旧的工资管理规则的约束，灵活机 动地晋升公务员职务、级别、工资档次。对于部分处级及其以上领导职务、副调研及其以上的非领导职务， 聘任制公务员，以及部分专业技术职 务的公务员，可以根据公务员的综合素质、岗位特点，结合区域经济发展 情况和地方财政实力，构建弹性薪酬 体系。

（3）人性化。按照马斯诺的需求层次理论，人的需求包括生理需求、安全需求、感情需求、自尊与尊重需求、自我实现需求等内容。公务 员薪酬设计应当基于公务员多元化的 物质和精神需求，力求人性化，以缓 解公务员工作责任与家庭责任之间的矛盾和冲突。

（五）引进科学、合理的市场化薪酬管理手段

（1）完善完善工资调查制度。 要完善工资调查制度，加强公务员工资平衡比较，“参照劳动力市场确 定工资率”

[10]

。美国政府通过工资调查，了解和掌握劳动力市场工资比 率，据此适度调整公务员工资额度、增速，保持公务员工资与私营部门工 资之间的动态平衡，以实现公务员工资的外部公平。《公务员法》规定， 要“国家实行工资调查制度，定期进 行公务员和企业相当人员工资水平的 调查比较，并将工资调查比较结果 作为调整公务员工资水平的依据”。 在工资调查过程中，要科学设计调查问卷，明确调查目的、对象、方法、范围、手段，规范工资调查程序，并利用定量和定性分析方法科学分析调 查数据。国家、地区、政府部门要 根据工资调查比较的结果，结合国民经济发展、财政状况、物价水平等情况，适时调整机关工作人员基本工资标准。

（2）条件成熟的政府部门和地方，适时探索公务员福利 市场机制，畅通福利交易平台。公员薪酬主管部门、行政机构等部门，要依法规范公务员福利交易市 场秩序，营造公开、公平、竞争、有序的市场机制。

（3）健全公务员保险制度。坚持社会保险和商业保险相结合，自愿保险和强制保险相 结合，充分利用市场手段，完善公务员医疗、失业、生育、工伤保险制度，适时构建公务员养老保险制度。根据公务员的岗位特点和工作性质，依法设计灵活的险种，以满足公务员多元化的需要。

[参考文献]

[1]赵龙,沈安琪:“中美公务员工 资福利制度比较”,《成都行政学院学 报》2009年第4期,第19页.[2]刘毅:“美国联邦政府公务员工 资制度研究及启示”,《中国人力资源 开发》,2005年第11期,第97页.[3]吴志华著:《美国公务员制度的 改革与转型》,上海:上海交通大学出 版社2006年版,第18页.[4][美]戴维·奥斯本、特德·盖 布勒著,周敦仁译《改革政府：:企业 精神如何改革着公营部门》,上海:上 海译文出版社1996年版,第244页.