清四乱常态化规范化方案

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2018年7月，水利部在全国部署开展河湖“清四乱”专项行动，有效遏制了损害河湖的行为，河湖面貌发生历史性改变。《关于强化流域管理机构河湖管理工作的通知》《2022年河湖管理工作要点》明确要求，持续清理整治河湖“四乱”问题，坚决遏增量、清存量，纵深推进河湖“清四乱”常态化规范化。本文在总结分析河湖“清四乱”成效和主要做法的基础上，剖析“清四乱”工作的难点，提出有关对策建议，为相关决策提供参考。

1    河湖“清四乱”成效显著

经过四年多的集中整治，河湖“清四乱”工作取得重大效果，侵占河湖的重大问题实现零新增，历史遗留问题大幅减少，治理成效凸显。

一是畅通行洪通道。通过“四乱”问题的清理整治，被占用的水域、滩地逐步还河还湖，河流行洪通道更加畅通，湖泊蓄洪空间扩大，防灾减灾能力大幅提高。

二是改善河湖面貌。截至2021年10月底，全国河湖“清四乱”专项行动累计清理整治“四乱”问题18.5万个，拆除侵占河湖的违建4000多万平方米，清理非法占用岸线3万公里，清除河道内垃圾4000多万吨，清除非法围堤1万多公里，打击非法采砂船只1.1万多艘。通过集中清理整治，河畅、水清、岸绿、景美的美丽河湖景象初步显现。

三是提升水环境质量。各地大力清除非法排污、非法围网养殖，减少废污水、投饵对水体的污染，河湖水质逐步向好。2021年国家地表水考核断面中，水质优良(Ⅰ—Ⅲ类)断面比例为84.9%，同比上升1.5个百分点，河湖水环境质量呈现向好态势。

四是恢复水生态空间。各地大力整治非法建设、非法围湖围河、乱扔垃圾、弃置固废、非法采砂堆砂等问题时，对受损岸线进行修复，因地制宜建设景观绿地，构建滨江亲水平台，打造沿江绿色廊道，形成以河湖为轴线的优美生态空间。

2    河湖“清四乱”的主要做法

各地积极落实水利部关于河湖“清四乱”的各项政策要求，在水利部河湖司督导下，形成“高位推动－规范标准－系统排查－督查督办”的行动链条，为完成“清四乱”目标任务提供了坚实保障。

2.1    坚持高位推动，压实压紧责任

水利部部署河湖“清四乱”专项行动以来，持续跟踪推进，指导督促各地按照要求完成任务。地方各级总河长牵头，通过签发河长令、主持召开总河长会议等形式强力推动河湖“清四乱”工作。省级河湖长多次召开会议进行专题研究部署，深入一线暗访督导河湖“清四乱”工作情况，督促解决突出问题。基层河湖长扛起河湖治理保护的重任，将“清四乱”问题作为日常巡查巡河的重要内容，定点巡查、实地查看，推动问题清理整治。例如，广东省省委书记、省第一总河长和省长、省总河长共同签发总河长令，对河湖“清四乱”专项行动进行拓展和深化，在全省全面部署开展“五清”行动，成立由省公安厅、司法厅、自然资源厅、生态环境厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、农业农村厅、水利厅等8个省直部门组成的省河湖“清四乱”专项行动工作专班，对侵占河湖的违法违规行为进行全面清理整治。

2.2    规范标准程序，确保精准出击

河湖“四乱”问题由来已久、涉及面广、成因复杂。为做到精准认定，水利部办公厅印发《关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》，对“清四乱”专项行动问题认定、清理整治标准等作出了明确要求。各地根据要求并结合当地河湖管护实际，加强“清四乱”工作部署，出台工作方案，进一步细化整治标准，明确工作原则，切实规范问题整治程序，落实工作职责，推动专项行动落地。例如，宁夏回族自治区制定印发《宁夏河湖“四乱”问题认定及清理整治标准》《宁夏河湖“四乱”问题整改验收销号办法》，分类明确问题情形和认定标准，规定了县级认定整改、市级验收销号、区级抽查复核工作程序，构建了问题“认定—整治—验收—销号”工作闭环，实现了“四乱”问题精准认定、立行立改、严格核销全过程规范化管理。

2.3    全面系统排查，坚持台账管理

为全面准确掌握“四乱”问题，各地深入开展自查自纠，综合运用实地核查、日常巡查、遥感监测、群众举报等多种手段，全覆盖、拉网式开展排查，确保做到排查不忽视任何一个环节，不漏掉任何一个问题，不放过任何一个隐患。例如，湖南省通过市县自查、省级抽查，并结合卫星遥感等技术手段深入比对排查，确保应查尽查、不留死角。对领导批示件、省级卫星遥感核查问题、市县自查问题、暗访督查发现问题以及群众举报问题等，建立全面的问题台账，实行清单化管理，逐项明确类型、内容、位置、河长湖长责任人、整改进展等信息。

2.4    严格督查督办，落实整改责任

各地充分发挥督查促整改的作用，坚持照单销号，加强督办，持续健全完善督导检查制度，严格考核“四乱”问题销号情况，约谈问题清理整治缓慢、整改质量不高的相关河湖长，倒逼落实整治责任。例如，四川省成立督导工作组，对进度严重滞后的凉山州、阿坝州等10个市(州)开展进驻式指导；省河长制办公室每年2次组织暗访督查，选取典型问题整理成警示片在省总河长会议上播放，以案例督促地方加快整改，并将河湖“清四乱”列为年度水利综合督导重点内容，将各地“四乱”问题整改情况纳入河湖长制考核实施方案在年终进行严格考核。

3    存在的难点分析

随着河湖“清四乱”的深入推进，一大批河湖“四乱”问题得到清理整治，河湖面貌显著改善。但目前工作推进中仍存在一些难点。分析认为主要包括以下几方面。

3.1    已整改问题存在反弹风险

“四乱”问题中的“乱堆”和“乱占”问题，由于流动性大、随机性强且隐蔽性高，容易出现前面整改、后面再犯的情况。一些“四乱”问题，如河滩地种植大棚、种植果园、湖库区圈围养鱼等，涉及经济发展方式转变、产业结构调整等深层次的问题，容易出现清理整治后反弹现象。个别地方还存在“四乱”问题的排查不到位的情况，在水利部督导检查或者中央环保督查过程中，仍会发现一些未纳入地方“四乱”问题台账的遗漏问题。

3.2    变相损害河湖行为界定难度大

随着经济社会发展和河湖监管的不断加强，大规模的河湖违法违规行为日趋减少，但也存在打“擦边球”的现象，对河湖造成损害。如，有的地方借河道、水库清淤疏浚偷挖、滥采河砂；有的地方以减碳为理由，在河道水域滩地建设光伏或其他新能源项目，造成风险隐患；有的地方以建设风雨廊桥等名目，在河道空间进行商业开发。这些在“清四乱”过程中遇见的问题，对清理整治提出更高要求。

3.3    农村河湖清理整治任务繁重

农村河湖量大面广，尤其是镇、村两级河道，河道内耕翻种植、焚烧生活垃圾、倾倒生活污水等现象较为普遍，河湖管理保护及岸线清理整治任务艰巨。农村河湖监管队伍、经费投入、监管信息化和当前繁重的河湖监管以及深入推进“清四乱”的任务不匹配，是纵深推进河湖“清四乱”的重点和难点。

4    有关对策建议

河湖“清四乱”是强化河湖长制、严格河湖空间管控的重要任务。当前，河湖“清四乱”工作进入了常态化规范化建设的新阶段，综合实施情况，提出如下对策建议。

4.1    充分发挥流域机构监管作用

一是加强监督检查。强化河湖日常巡查管理，履行河湖管理主体责任；指导流域内省份建立完善省、市、县监督检查体系，开展常态化监督检查；对地方整改落实情况进行抽查复核，确保不留空白、不留死角、整改到位；加强宣传引导，主动曝光河湖“四乱”违法典型案件，营造良好舆论氛围；推进河道采砂、水域岸线规范化管理。

二是加强涉河项目监管。严格落实河湖管理范围内建设项目各流域管理机构审查权限，强化涉河建设项目事前事中事后监管，严厉查处批建不符、弄虚作假等突出问题。

三是健全河湖“清四乱”考核问责机制。对河湖“清四乱”工作推进和完成情况进行阶段性总结和年度评估，督促流域内省份将“清四乱”工作落实执行情况纳入河湖长制年度绩效考评体系。

4.2    完善政策标准和规划体系

一是健全河湖“清四乱”相关政策标准。在河湖“四乱”问题的认定、查处和清理整治等方面进一步完善和细化相关政策标准，及时修订《河湖管理监督检查办法(试行)》，细化“四乱”分类标准，规范“查、认、改、罚”各环节工作；区分历史成因和客观事实，细化河湖“四乱”问题类型，分类制定相关政策标准，规范清理整治程序，尤其是对历史遗留问题、疑难复杂问题，加强研究，细化认定标准，采取稳妥可行的清理整治措施；对涉及重要河湖和涉及历史民生的大体量“四乱”问题的清理整治，制定相关补偿机制，强化“清四乱”保障措施；进一步完善河湖水域岸线、河湖划界等标准规范，保障河湖“清四乱”做到科学规范、有章可循。

二是加快编制河湖管理相关规划。推进河湖岸线保护利用规划、采砂管理规划的编制和审批工作，落实岸线分区管控和用途管制制度，为进一步规范涉河建设项目审批，加强水域岸线空间管控和河道采砂管理提供依据。

4.3    加强农村河湖治理能力建设

一是强化农村河湖水域岸线管理。加快推进农村河湖管理范围划定，编制河湖岸线管理规划或方案，明确岸线功能区划；开展农村河湖水域空间管控行动，逐步退还被挤占的河湖水域空间，严厉打击违法种养殖、垃圾乱堆乱倒等侵占河湖的行为。

二是加强信息化建设。建立覆盖农村河湖的信息化平台，包括河湖基础数据、水质监测、岸线监控等方面，有效提升农村河湖管护效率和水平。

三是健全长效管护机制。通过购买服务、设置公益岗位等方式，建立河湖长、河湖管理单位、第三方机构相结合的河湖巡查管护体系，加大对农村河渠岸线维护、水域保洁的日常管护力度，推动实现河湖管护的市场化、专业化，降低河湖“四乱”问题反弹风险。

4.4    强化依法依规管理保护

一是完善河湖管理相关法律法规。加快推动《河道采砂管理条例》立法以及《河道管理条例》修订进程，加快《水法》修订研究，总结提炼地方河湖长制和河湖管理成熟经验入法，进一步完善河湖规划、岸线保护利用、河道采砂许可、河湖监督管理等相关制度规定，针对河道管理范围内的风雨廊桥、光伏发电等情况，通过立法明确河道管理范围内的禁止性和限制性行为和活动，为河湖空间管控提供法律依据。

二是加大行政执法力度。各流域管理机构、地方各级水行政主管部门加强对涉河建设项目许可、建设等环节的监督，严厉查处违法侵占河湖的行为，对违法违规的责任主体要依法依规进行处罚，对有关责任单位和责任人要依法依纪严肃问责，为加强河湖管理提供坚实的法制保障。