行政协议的双方当事人

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2015年5月1日起实施的《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。至此，行政协议在实证法层面正式进入行政诉讼法视野。

随后，2020年1月1日起施行了一部配套司法解释，即《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。其中第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）其他行政协议”。

与《行政诉讼法》第十二条比较，司法解释第十一条将政府特许经营协议及土地、房屋等征收征用补偿协议正式明确为行政协议，增加了行政协议受案范围的兜底条款，并对行政协议这一概念进行了抽象性描述。

除此之外，该司法解释第二条新增矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议，行政协议的受案范围呈扩大趋势。

尽管目前行政协议的概念及受案范围等似乎都已有明确的法律规定，但实践中行政协议法律规范体系仍然存在争议，笔者结合司法解释对行政协议的概念、性质及识别问题进行简要分析。

一、行政协议的概念与范围

（一）行政协议的界定

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。

即行政协议包括四个要素：采取描述方式，目的在于提供指引，并不采取定义方式；删除了职责要素。主体要素，即必须一方当事人为行政机关；目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。

（二）行政协议的范围

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议”。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第三条：“因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议；

（二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议”。即，对行政机关的内部协议、人事协议进行了排除。

简言之，行政协议的范围为：

1.行政诉讼法规定的有名协议：政府特许经营协议；土地、房屋等征收征用补偿协议。

2.其他行政协议：

（1）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（2）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（3）符合司法解释第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（4）其他行政协议。

3.排除范围：

（1）公务协助协议；

（2）劳动人事协议；

（3）作为民事主体签订的合同。

二、行政协议的当事人及其权利

（一）行政协议诉讼原告资格

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；

（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”。

律师总结：

1.协议相对人；行政诉讼法第二十五条的规定。

2.协议利害关系人：招拍挂利害关系人（只局限于针对协议订立）；被征收征用不动产的用益物权人、公房承租人；其他利害关系人。

（二）行政协议诉讼被告资格

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”。

律师总结：行政协议诉讼被告。

1.恒为行政机关；（主要是行使行政职权的行政机关和公共管理职能的组织，即公务组织）

2.在履约诉讼中签约主体；（例如政府下设的征拆办等内设机构、国有土地储备中心等事业单位）

3.行政协议纠纷包括订立、履行、变更和终止。

（三）被告不得反诉

人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

（四）行政协议诉讼当事人具有履行抗辩权

当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。

（五）行政协议案件可以依法调解

人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

三、行政协议诉讼的全面管辖原则

（一）约定管辖

当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。（协议争议实际联系地点）

（二）推定管辖

公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。民事裁定不予立案或者驳回起诉→行政依法立案。

作者：高志杰律师

陕西韬达律师事务所